Uzasadnienie
W piśmie z dnia 8 października 2002 r. Sp. z o.o. A, z siedzibą w P., zawarła wniosek do Dyrektora Izby Celnej we W. o wydanie decyzji w trybie art. 65 § 4 pkt 2 (strona błędnie powołała art. 64 § 4 pkt 2) Kodeksu celnego, uznającej zgłoszenie celne z dnia [...] (nr [...]) za nieprawidłowe w zakresie preferencji celnych oraz wymiaru należności celnych. W związku z otrzymaniem dokumentów potwierdzających preferencyjne pochodzenie towarów z krajów Unii Europejskiej, strona zażądała:
- 1) uznania preferencyjnego pochodzenia dla następujących towarów:
- - śruba [...]
- - śruba głowicy silnika [...]
- 2) zwrotu nadpłaty cła w kwocie [...].
Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej we W. – powołując w podstawach prawnych art. 207 Ordynacji podatkowej, art. 13 § 3 pkt 4 i § 4, art. 65 § 4 pkt 1 oraz pkt 2 lit. b), art. 83 § 1, art. 85 § 1, art. 250 § 1 i § 2, art. 252, art. 262 Kodeksu celnego, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej i ust. 1 lit. d) oraz ust. 5 pkt 1 części pierwszej A Postanowień wstępnych do Taryfy celnej (zał. do Dz. U. z 2001 r. Nr 146, poz. 1639 z późn. zm.), art. 13, art. 16 pkt 1(b), art. 21 Protokołu do Układu Europejskiego zmienionego Porozumieniem między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi, podpisanym w Brukseli dnia 24 czerwca 1997 r. (zał. do Dz. U. Nr 104, poz. 662 z późn. zm.), zał. 49 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 września 2001 r. w sprawie deklaracji skróconych i zgłoszeń celnych (Dz. U. Nr 117, poz. 1250 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane oraz trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia (Dz. U. Nr 158, poz. 1050 z późn. zm.) – uznał zgłoszenie celne z dnia [...] (nr [...]):
- 1) za prawidłowe w poz. SAD [...], i w związku z tym odmówił zmiany stawki celnej dla towaru objętego wspomnianą pozycją
- 2) za nieprawidłowe w poz. [...] i [...] SAD [...] w częściach dotyczących preferencji i zastosowania stawki celnej, oraz określił kwotę wynikającą z długu celnego.
Pismem z dnia 26 marca 2003 r. Spółka wystąpiła – zgodnie z pouczeniem zawartym w wymienionej wcześniej decyzji – do Dyrektora Izby Celnej we W. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając:
- 1) uznania preferencyjnego pochodzenia towarów wymienionych w poz. [...], [...] i [...] dokumentu SAD nr [...];
- 2) uznania za nieprawidłowe zgłoszenia celnego nr [...] z dnia [...] w zakresie zastosowanej stawki celnej;
- 3) zmiany kwoty wynikającej z długu celnego;
- 4) zwrotu nadpłaty cła w kwocie [...].
Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej we W. – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] (nr [...]).
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] (nr [...]), zarzucając:
- 1) błąd w ustaleniach faktycznych – przez przyjęcie, że w magazynie konsolidacyjnym na terenie Niemiec nastąpiła zmiana klasyfikacji towarów, i tym samym zaliczenie towarów pochodzących od jednego eksportera w poczet jednej przesyłki;
- 2) naruszenie prawa materialnego – art. 1 lit. l) i art. 16 Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego zmienionego Porozumieniem między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi, podpisanym w Brukseli dnia 24 czerwca 1997 r. (zał. do Dz. U. Nr 104, poz. 662) – przez przyjęcie, że skarżąca Spółka nie spełniła wymogów do zastosowania stawek celnych obniżonych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej we W. odniósł się do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "upsa"), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa celnego.
Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) upsa], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 upsa).
Zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, jednakże z przyczyn innych aniżeli wywiedzione w skardze.
Oceniając zgodność z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia należy najpierw zauważyć, że w treści wniosku strony skarżącej zawarto w istocie dwa żądania, a mianowicie: 1) o uznanie zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oraz 2) o zwrot należności celnych. Rozróżnienie to jest o tyle istotne w rozpoznawanej sprawie, że w stanie prawnym odnoszącym się do badanego przypadku, rozpatrzenie i załatwienie każdego ze sformułowanych wniosków należało do właściwości dwóch różnych organów celnych.
Jeśli chodzi o pierwszy wniosek, to wydanie decyzji o uznaniu zgłoszenia celnego za nieprawidłowe na podstawie art. 65 § 4 Kodeksu celnego należy – na zasadach ogólnych – do właściwości naczelnika urzędu celnego, w którym zgłoszenie było złożone. Co zaś się tyczy wniosku o zwrot należności celnych, to – podobnie jak w przypadku umorzeń takich należności – organem właściwym do rozpoznania i wydania decyzji w tym zakresie uczyniono wyjątkowo dyrektora izby celnej właściwej miejscowo dla urzędu celnego, w którym zostały zarejestrowane należności celne. To szczególne unormowanie zostało wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 377), którego § 1 pkt 2 zmienił § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane oraz trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia (Dz. U. Nr 158, poz. 1050 z późn. zm.).
Według znowelizowanych przepisów § 4 i § 5 wymienionego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów, organem celnym, do którego składa się wnioski o zwrot lub umorzenie cła, i który ma jednocześnie kompetencje do wydania orzeczenia w tej sprawie, jest dyrektor izby celnej, właściwej miejscowo dla urzędu celnego, w którym zostały zarejestrowane należności celne.
Ponieważ przepisy § 4 i § 5 przywołanego rozporządzenie stanowią część uregulowań zawartych w rozdziale 2 w tym rozporządzeniu, dotyczących trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia należności celnych w wypadkach określonych w § 1 i § 1a rozporządzenia oraz w art. 246-248 Kodeksu celnego, przeto we wszystkich bez wyjątku sprawach, w których podstawą merytoryczną do wydania orzeczenia w sprawie zwrotu lub umorzenia cła są przepisy § 1 i § 1a rozporządzenia oraz art. 246-248 Kodeksu celnego, obowiązuje tryb postępowania określony w § 3 – § 10 rozporządzenia, co oznacza, że organem właściwym do wydania orzeczenia w tych sprawach w pierwszej instancji jest dyrektor izby celnej.
W kontekście przywołanych regulacji należy zauważyć, że w sytuacjach opisanych w art. 246 Kodeksu celnego i § 1 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów, rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu lub umorzenia należności celnych musi być poprzedzone wydaniem decyzji o uznaniu zgłoszenia celnego za nieprawidłowe i określeniu kwoty długu celnego (art. 65 § 4 Kodeksu celnego) zgodnie z przepisami prawa celnego lub o unieważnieniu długu celnego (art. 247 Kodeksu celnego). Organem właściwym do wydania takiej decyzji jest – według ogólnej zasady właściwości w sprawach celnych – naczelnik urzędu celnego, w którym zgłoszenie było złożone. W takich wypadkach decyzja w sprawie zwrotu lub umorzenia kwoty należności celnych może zatem zostać wydana dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe i uzyskanie przez decyzję wydaną w tym postępowaniu przymiotu ostateczności.
Uwagi poczynione na tle przywołanych regulacji pozwalają twierdzić, że – po pierwsze, w stanie prawnym, odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy, żaden z przepisów Kodeksu celnego i wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów nie daje podstaw do kumulacji w jednym postępowaniu celnym spraw o uznaniu zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oraz o zwrocie lub umorzeniu należności celnych, po drugie zaś – nie istnieje przepis szczególny, który pozwalałby dyrektorowi izby celnej, jako organowi wyjątkowo właściwemu w pierwszej instancji w sprawie zwrotu lub umorzenia należności celnych (§ 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów), do równoczesnego przejęcia kompetencji naczelnika urzędu celnego w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe, i łącznego rozpatrzenia tych spraw, z zastosowaniem quasi-odwoławczego trybu, jaki uruchamia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 2621 § 1 Kodeksu celnego).
Nowelizacja omawianego rozporządzenia Rady Ministrów nie dała więc jakichkolwiek argumentów normatywnych do zmiany dotychczasowej właściwości naczelnika urzędu skarbowego, jako organu pierwszej instancji w sprawach uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe i określenia długu celnego (art. 65 § 4 Kodeksu celnego) lub unieważnienia zgłoszenia celnego (art. 247 Kodeksu celnego), czyniąc jedynie wyjątkowo z dyrektora izby celnej organ właściwy w sprawach zwrotu lub umorzenia należności celnych zarówno w pierwszej instancji, jak w postępowaniu inicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 262).
Odnosząc te wywody do rozpoznawanej sprawy nietrudno zauważyć, że Dyrektor Izby Celnej we W. – prowadząc postępowanie i wydając decyzję w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe i jednocześnie w sprawie zwrotu należności celnych – naruszył przywołane wcześniej przepisy o właściwości organów celnych w tych sprawach, co obarcza zaskarżone rozstrzygnięcie kardynalną wadą ujętą w art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego.
Jeżeli strona skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Celnej we W. wniosek o uznanie zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oraz o zwrot należności celnych, to organ ten, jako niewłaściwy w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe, powinien – stosownie do dyspozycji art. 170 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego – przekazać wniosek o uznanie zgłoszenia celnego za nieprawidłowe organowi właściwemu, a więc w rozpoznawanej sprawie Naczelnikowi Urzędu Celnego w L., zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania i wydaniu przez ten organ rozstrzygnięcia uznającego zgłoszenie celne za nieprawidłowe, a następnie stwierdzeniu, że decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, Dyrektor Izby Celnej – jako organ właściwy na podstawie § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w związku z art. 2621 Kodeksu celnego – powinien rozpatrzyć wniosek strony skarżącej o zwrot należności celnych i wydać w tej sprawie decyzję odpowiadającą unormowaniom zawartym w art. 246-248 Kodeksu celnego oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów. Decyzja taka podlegałaby ewentualnej weryfikacji w trybie przewidzianym w art. 2621 Kodeksu celnego.
Skoro postępowanie sądowe w rozpoznawanej sprawie pozwoliło stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organów celnych (art. 247 § 1 pkt 1 w związku z art. 262 Kodeksu celnego), przeto – stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 upsa – należało orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. W takiej sytuacji odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze stało się bezprzedmiotowe.
Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 upsa, zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.