Uzasadnienie
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, powołując się na przepisy 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zmianami) w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577), wniosło o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały Nr XI/88/03 Rady Miasta i Gminy Prusice z 27 czerwca 2003 r. w sprawie zmiany budżetu gminy na 2003 rok w części dotyczącej zwiększenia planowanych wydatków w dziale 754 - "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" o kwotę 5.000 zł. oraz w dziale 900 - "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" o kwotę 1.000 zł. zarzucając tejże uchwale istotne naruszenie art. 60 ust. 2 pkt. 4 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 119 ustawy z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 15, poz. 148 ze zm.).
W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, iż uchwała nr XI/88/03 Rady Miasta i Gminy Prusice z 27 czerwca 2003 r. w sprawie zmiany budżetu gminy na 2003 rok wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu 7 lipca 2003 r. W związku z wszczętym postępowaniem nadzorczym Kolegium RIO ustaliło, iż Burmistrz Miasta i Gminy Prusice przygotował projekt uchwały zwiększającej plan dochodów i wydatków o kwotę 66.289 zł. Zgodnie ze złożonym projektem uchwały zwiększone dochody ze wskazanych w nim źródeł miały w całości być przeznaczone na finansowanie wydatków inwestycyjnych jednostek budżetowych. Na sesji - w punkcie porządku obrad dotyczącej głosowania nad przedłożonym projektem uchwały - przegłosowany został jednak wniosek radnych o zdjęciu kwoty 6.000 zł z zaproponowanej pozycji wydatków inwestycyjnych i przeznaczeniu jej na zakup sprzętu i umundurowania dla OSP (5.000zł) oraz na likwidację dzikiego wysypiska śmieci w Swierzawie (1.000 zł).
Mimo, iż ze złożonym wnioskiem nie zgodził się obecny na sesji Z-ca Burmistrza, radni - jak ustaliło Kolegium - podjęli uchwałę w sprawie zmiany budżetu gminy na 2003 r. zgodną z treścią poprawki zgłoszonej na sesji. Ponieważ w wyznaczonym terminie do usunięcia naruszenia prawa organ stanowiący nie podjął uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę w zakresie wskazanego naruszenia prawa Kolegium RIO przyjęło, iż uchwała została podjęta niezgodnie ze zgłoszoną propozycją przez Burmistrza Miasta i Gminy, co doprowadziło do istotnego naruszenia art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 119 ustawy o finansach publicznych. Według stanowiska Kolegium prezentowanego w uzasadnieniu skargi - mając na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów - inicjatywa w sprawie zmian uchwały budżetowej należała do organu wykonawczego gminy tj. do Burmistrza i wyłącznie jemu przysługiwała kompetencja zgłaszania propozycji zmian w budżecie, zaś zmiany uchwalonego budżetu mogły być dokonywane przez organ stanowiący jedynie zgodnie z propozycjami organu wykonawczego.
Kolegium argumentowało, iż w tym zakresie samodzielność organu stanowiącego była ograniczona ustawowo i choć zarówno ustawa o finansach publicznych, jak i ustawa o samorządzie gminnym, nie zabraniały radnym zgłaszania organowi wykonawczemu gminy wniosków prowadzących do wystąpienia z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej, to organ wykonawczy nie musiał ich uwzględniać i występować z taką inicjatywą. Z woli ustawodawcy - jak podkreśliło Kolegium - budżet jednostki samorządu terytorialnego nie może być przedmiotem decyzji politycznych, które nie mają oparcia w przepisach prawa oraz w możliwościach finansowych danej jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza, iż możliwości te są ściśle reglamentowane przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Prusice wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że podejmując uchwałę w sprawie zmian budżetu gminy na 2003 r. działała w ramach swoich kompetencji i uchwała ta nie naruszała wskazanych w skardze przepisów prawa tj. art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 119 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Rady powołane wyżej przepisy określały kompetencje burmistrza jedynie na etapie opracowania i przedłożenia radzie gminy uchwały w sprawie propozycji zmian w uchwale budżetowej, natomiast nie ograniczały kompetencji rady do uchwalania zmian innych niż proponowane. Rada zwróciła dodatkowo uwagę na to, że dokonane przez nią zmiany uchwały budżetowej były zgodne z art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż nie zwiększały deficytu budżetowego i miały pełne pokrycie w dochodach oraz dotyczyły zadań znajdujących się w zakresie działania samorządu gminy.
Przywołując treść art. 119 cytowanej wyżej ustawy o finansach publicznych Rada zaznaczyła, że przepis ten dotyczy jedynie etapu projektów uchwał budżetowych i wyłącza na tym etapie kompletacje organu stanowiącego. Nie było jednak w jej ocenie przepisu, który ustanawiałby zasadę, iż na etapie uchwalania zmiany w uchwale budżetowej lub w uchwale w sprawie jej zmian mogły być dokonane przez organ stanowiący jedynie zgodnie z propozycjami organu wykonawczego. Takie ograniczenie kompetencji rady mogłoby nastąpić wyłącznie mocą wyraźnego przepisu ustawowego, zaś przyjęcie stanowiska organu nadzoru oznaczałoby - zdaniem Rady - pozaustawową możliwość ograniczenia przez organ wykonawczy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznej kompetencji organu stanowiącego do zmiany uchwały budżetowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew zawartym w niej wywodom zaskarżona uchwała Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie zmiany budżetu gminy na 2003 r. nie naruszała prawa.
W przedstawionym przez Burmistrza Miasta i Gminy Prusice projekcie uchwały w sprawie zmiany budżetu gminy na rok 2003 zwiększono plan dochodów gminy o kwotę 66.289 zł (pkt.
1) i o tę samą kwotę zwiększono plan wydatków (pkt. 2). Według tego projektu zwiększone wydatki miały być w całości przeznaczone na finansowanie wydatków inwestycyjnych jednostek budżetowych. W podjętej w dniu 27 czerwca 2003 r. uchwale Rada Miasta i Gminy Prusice - nie zmieniając zawartych w projekcie uchwały proporcji pomiędzy planowanymi dochodami i wydatkami - zmniejszyła o 6.000 zł. kwotę wydatków inwestycyjnych jednostek budżetowych i przeznaczyła kwotę 5.000 zł na zakup materiałów i wyposażenia dla Ochotniczej Straży Pożarnej (dział 754 - "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa") oraz kwotę 1.000 zł na zakup usług pozostałych - likwidację dzikiego wysypiska śmieci w Świerzawie (dział 900 - "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska").
W przedstawionym wyżej stanie faktycznym istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia czy przysługujące organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) z mocy art. 60 ust. 2 pkt. 4 2 lit. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie obowiązuje w brzmieniu tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy pozbawiało radę gminy na etapie podejmowania uchwały o zmianie budżetu prawa do dokonywania określonych zmian (poprawek) w projekcie uchwały po stronie wydatkowej. Innymi słowy chodziło o to w jakim stopniu rada gminy jest związana zgłoszonymi przez organ wykonawczy propozycjami zmiany budżetu, a w szczególności czy związanie to dotyczyło także przyjętego w projekcie uchwały przeznaczenia wydatków na podane w niej cele.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sporze zaistniałym w rozpoznawanej sprawie przyznać należy rację Radzie Gminy. Nie ulega wątpliwości, że rada gminy z mocy art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie obowiązuje w brzmieniu tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.) posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalania budżetu gminy ale także do dokonywania jego zmiany w trakcie roku budżetowego. Pod pojęciem "uchwalenie budżetu" rozumieć bowiem należy nie tylko podjęcie uchwały budżetowej, ale także dokonywanie zmian w tej uchwale już po uchwaleniu w ciągu roku budżetowego (tak NSA w wyroku z dnia 22 grudnia 1999 r. III SA 2201 /99, ONSA nr 2 z 2000 r., poz. 70). Nie budzi wątpliwości także to, iż wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przysługuje wyłączne prawo przygotowania projektu uchwały budżetowej, a także wyłączna inicjatywa w sprawie zmiany tej uchwały (art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 119 ustawy o finansach publicznych).
Jednakże nie znajduje zdaniem Sądu wystarczającego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa prezentowane w skardze stanowisko, wedle którego powyższe uprawnienia organu wykonawczego - przy zachowaniu wynikającej z art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zasady zrównoważenia budżetu - wyłączały uprawnienia rady gminy do dokonywania zmian w przedstawionym przez wójta gminy projekcie zmian uchwały budżetowej polegających na przeznaczeniu wydatków na cele inne niż proponowane w projekcie uchwały. Stanowisko takie w istocie prowadzić musiałoby do wniosku, iż rada gminy ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany w wersji przedstawionej przez organ wykonawczy. Tymczasem z żadnej normy prawnej takiego obowiązku po stronie rady nie można wyprowadzić, a ograniczenie kompetencji rady gminy w procesie uchwalania budżetu mogłoby nastąpić jedynie na podstawie ustawy i - jako wyjątek od zasady - należało je interpretować zawężająco.
Wątpliwości co do rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy radą gminy jako organem stanowiącym i wójtem (burmistrzem, prezydentem) jako organem wykonawczym rozstrzygać trzeba na rzecz organu stanowiącego (por. glosa A. Niezgody do wyroku NSA z dnia 9 października 2002 r. III SA 1799 /02, OSP nr 6 z 2003 r. str. 316). Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przywołanego już art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Wedle tego przepisu bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego (obecnie wójta, burmistrza, prezydenta) organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej (...) zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Możliwe są natomiast inne zmiany, polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i na zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do zwiększenia deficytu lecz inaczej rozkładają proporcje dochodów i wydatków.
Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie dopuszcza zatem przeznaczenie przez radę gminy wydatków na cele inne niż proponowane przez organ wykonawczy i jest tłumaczone tym, iż projekt budżetu jest opracowywany przez organ wykonawczy głównie na podstawie przesłanek ekonomicznych tj. możliwości finansowych gminy, natomiast rada gminy jako organ stanowiący reprezentuje zróżnicowane interesy mieszkańców i podejmuje decyzje oparte bardziej na przesłankach społecznych lub politycznych niż na podstawach ekonomicznych (por. C. Kosikowski, Z. Springer; Finanse publiczne, Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000, str. 281).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie naruszała wskazanych w skardze przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd uznał przy tym, iż zaistniała w toku postępowania sądowoadminstracyjnego utrata mocy obowiązującej przez będącą rocznym planem finansowym uchwałę w sprawie zmian w budżecie za 2003 r. nie jest przeszkodą do oceny jej zgodności z prawem. W tym bowiem zakresie - w drodze analogii - zastosowania znalazłaby regulacja z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i ewentualne orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.