Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Radę Miasta B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała nr [...]Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...]r. wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U z 2001 r. Nr 55, poz. 577ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 158§ 2 k.p.a. w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem części uchwały Rady Miasta B. nr [...]z dnia [...] - wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 109 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 15, poz. 148 ze zm.) w sprawie zmian w budżecie miasta na 2004 r.
Rada Miasta B. wymienioną wyżej uchwałą zatwierdziła plan przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rok 2004, w którym w § 2430 " Dotacja z budżetu dla funduszu celowego" zwiększono przychody o kwotę [...]zł pochodzące z budżetu miasta (załącznik nr [...] do uchwały nr [...]). W zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdziło, że zaplanowanie przychodów GFOŚiGW z tytułu dotacji z budżetu miasta w sposób istotny narusza przepis art. 401 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), określający źródła przychodów gminnych funduszy ochrony środowiska, z których wynika, że przychodami tych funduszy są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów ogólnych oraz mogą być dobrowolne wpłaty, zapisy, darowizny, świadczenia rzeczowe i środki pochodzące z fundacji oraz wpływy z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Natomiast zawarta w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ogólna zasada, że źródłem dochodów funduszu celowego mogą być m.in., dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, wymaga potwierdzenia poprzez wskazanie tego źródła przychodów w ustawie szczególnej, jaką jest w każdym przypadku ustawa tworząca fundusz. W ocenie Kolegium warunek ten nie został spełniony w odniesieniu do gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, bowiem w ustawie nie ustanowiono takiego źródła przychodów tego funduszu. Natomiast w związku z utratą przez przedmiotową uchwałę mocy obowiązującej z dniem [...]. Kolegium orzekło o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa.
W skardze na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej strona skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, podnosząc, iż zakwestionowana uchwała jest zgodna z prawem. Strona skarżąca powołała się na przepis art. 400 ustawy Prawo ochrony środowiska, według którego na określonych tą ustawą zasadach działają na poszczególnych szczeblach administracji cztery rodzaje funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z czego tylko Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i wojewódzkie fundusze ochrony środowiska mają osobowość prawną i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych są odpowiednio państwowym funduszem celowym oraz wojewódzkimi funduszami celowymi. Wskazała też na przepis art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym powiatowe fundusze i gminne fundusze są funduszami celowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i na tej podstawie strona skarżąca wywiodła, że jest to odniesienie wprost, które oznacza, iż należy do nich stosować odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem strony skarżącej przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a tym samym w niniejszej sprawie należy stosować przepis art. 22 ustawy o finansach publicznych, według którego gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest funduszem celowym stanowiącym wyodrębniony rachunek bankowy, realizującym zadania wyodrębnione w budżecie gminy, a jego wydatki mogą być dokonywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu miasta. Według strony skarżącej o zgodności z prawem przedmiotowej uchwały świadczy również przepis art. 408 ustawy prawo ochrony środowiska stanowiący, że działalność określona w art. 406 tejże ustawy może być finansowana przez przyznanie dotacji z budżetu gminy miejskiej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż przepisy art. 401 ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska określają,że przychodami GFOŚiGW są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych oraz mogą nimi być dobrowolne wpłaty, zapisy, darowizny, świadczenia rzeczowe i środki pochodzące z fundacji oraz wpływy z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Zdaniem organu nadzorczego brak wskazania w tych przepisach dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oznacza brak możliwości planowania w planie finansowym funduszu przychodów z tytułu dotacji z budżetu miasta.
Z kolei w odniesieniu do powołanego przez stronę skarżącą przepisu art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska Kolegium stwierdziło, iż przepis ten nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy on strony wydatkowej fundusz, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Z treści tego przepisu wynika możliwość przyznania dotacji ze środków GFOŚiGW podmiotom realizującym zadania wchodzące w zakres działalności, o której mowa w art. 406 wspomnianej ustawy. W ocenie Kolegium, gdyby przepis art. 408 powołanej wyżej ustawy dotyczył możliwości przyjmowania przez GFOŚiGW dotacji-jako przychodów funduszu- to miałby inne brzmienie. Wówczas możliwość przyjmowania przez GFOŚiGW dotacji z budżetu gminy oznaczałaby również możliwość dokonywania transferu środków z budżetu - za pośrednictwem funduszu- do innych podmiotów.
Wobec tego finansowanie zadania własnego gminy za pośrednictwem GFOŚiGW, ze względu na brak podstaw prawnych do dotowania tego funduszu należy uznać - zdaniem organu nadzorczego - za istotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 7 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, przez - między innymi - rozpoznawania skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w art. 148 stanowi, "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego.
Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, a pośrednio akty nadzoru na te uchwały wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Z treści przepisu art. 171 ust. 2 Konstytucji RP wynika prawo sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, w tym budżetowych, przez regionalne izby obrachunkowe będące państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej tych jednostek. Zakres nadzoru i kontroli jednostek samorządu terytorialnego w sprawach finansowych przez regionalne izby obrachunkowe wytycza zatem kryterium zgodności z prawem i mogą one stosować środki nadzoru wyłącznie przewidziane w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 4 powołanej wyżej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia, (ust.1 art.12). Z kolei z przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały lub jej części przesądza istotne naruszenie prawa. Przy czym o nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W razie bowiem gdy naruszenie prawa nie jest istotne, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozważanej sprawie, bowiem w związku z naruszeniem przepisów art.401 ust.1 i ust.5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.) Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta B. w sprawie zmian w budżecie miasta w części dotyczącej zatwierdzenia planu przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2004 r. Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie wymaga więc odpowiedzi na pytanie, czy w uchwale Rady Miasta B. dokonującej zmian w budżecie miasta na 2004r. można było ująć -zgodnie z prawem- po stronie przychodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2004 r. dotację z budżetu miasta B. w wysokości [...]zł. Odpowiedzi na powyższe pytanie należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j.
Dz. U. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.). Punktem wyjścia rozważań jest kwestia reguł interpretacyjnych, których konieczność zastosowania wynika z umiejscowienia obu wymienionych wyżej aktów prawnych w systemie prawa. W myśl art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych integralną część uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego stanowią plany przychodów i wydatków funduszy celowych. W ustawie o finansach publicznych w przepisach art. 17 - 23 określono formy organizacyjno prawne jednostek należących do sektora finansów publicznych, w tym fundusze celowe. Zgodnie z przepisem art. 22 ust.1 wymienionej ustawy funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczane są na realizację wyodrębnionych zadań.
Ustawa nie określa szczegółowo zasad gospodarki finansowej funduszy celowych, gdyż jest to materia ustawy tworzącej dany fundusz, a także rozporządzenia wykonawczego wydanego przez ministra nadzorującego państwowy fundusz celowy w porozumieniu z Ministrem Finansów. Ustawa stanowi jedynie, że podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy, podlega ona jednakże wymogom i rygorom dyscypliny finansów publicznych. Wobec tego nie ma racji strona skarżąca, kiedy twierdzi, że przepis art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, według którego gminne i powiatowe fundusze są funduszami celowymi w rozumieniu ustawy finansach publicznych, nakazuje wprost stosowanie do nich przepisów ustawy o finansach publicznych. Przeciwnie brzmienie przywołanego przepisu potwierdza jedynie charakter funduszu celowego jako jednej z form organizacyjno prawnej jednostek należących do sektora finansów publicznych, lecz nie daje podstaw do stwierdzenia, że ustawa o finansach publicznych jest aktem szczególnym w stosunku do ustawy prawo ochrony środowiska.
W zakresie gospodarki finansowej ustawa o finansach publicznych jest aktem generalnym w odniesieniu do ustawy prawo ochrony środowiska, czego wyrazem jest unormowanie zawarte w art. 22 ustawy o finansach publicznych, określające zasady gospodarki finansowej funduszu - oparte na rygorach dyscypliny finansów publicznych- i odsyłające zarazem w kwestiach szczegółowych do ustaw tworzących fundusz. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wypadku wątpliwości interpretacyjnych związanych z postanowieniami zawartymi w ustawie o finansach publicznych i w ustawach tworzących poszczególne fundusze należy posługiwać się ogólnie znanymi dyrektywami interpretacyjnymi, według których ustawa szczegółowa ma pierwszeństwo przed ustawą ogólną. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie ustawą mającą przymiot szczególnej jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, której przepis art.400 ust.1 ustanawia cztery rodzaje funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a to: Narodowy fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie, powiatowe i gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Natomiast przepis art. 401ust.1 i ust.5 tej ustawy określa rodzaje przychodów wszystkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wymieniając wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, a także z tytułu kwot pieniężnych uzyskanych na podstawie decyzji, o której mowa w art. 362 ust. 3 tej ustawy oraz fakultatywne przychody funduszy w postaci dobrowolnych wpłat, zapisów, darowizn, świadczeń rzeczowych i środków pochodzących z fundacji oraz wpływy z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Kolejny przepis art.402 ust.4-6 określa szczegółowy podział wpływów na rzecz funduszy według szczebla jednostek samorządowych, a katalog ten nie przewiduje przychodu z tytułu dotacji. Przytoczona regulacja stanowi przykład enumeracji pozytywnej, zawiera bowiem zamknięty katalog przychodów gminnych i powiatowych funduszy, wśród których brak przepisu zezwalającego na zaplanowanie przychodów z tytułu dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bowiem ustawa tworząca taki fundusz takiej pomocy nie przewiduje.
Takiej podstawy nie można upatrywać w brzmieniu przepisu art. 22 ust.5 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane, tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody; w tym dotacje z budżetu państwa lub budżetów samorządu terytorialnego. Zgodzić się należy, iż w świetle tego przepisu dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą stanowić przychody funduszu celowego (a do takich należy Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Jednakże nie zmienia to faktu, iż przychody Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, co do rodzaju konkretnych źródeł, zostały literalnie wyszczególnione w ustawie powołującej ten fundusz.
Zatem odpowiedzi na pytanie, czy sporna dotacja celowa mogła być ujęta po stronie przychodów powyższego funduszu należy poszukiwać nie w przepisach ustawy o finansach publicznych, lecz przepisie art. 401 ust. 1 i ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak to uczyniła prawidłowo Regionalna Izba Obrachunkowa. Skoro ustawa ta nie przewiduje takiego źródła przychodu Gminnego Funduszu Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej, to dotacja celowa nie może być ujęta w planie przychodu tego Funduszu, pomimo brzmienia art. 22 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.
Zważywszy na to, że funduszem celowym określa się powiązanie wydatków na wskazane cele z przychodami pochodzącymi ze ściśle określonych źródeł. Z tego punktu widzenia istotne znaczenie ma klasyfikacja funduszy celowych ze względu na udział środków budżetowych w przychodach funduszu. Z jednej strony mamy do czynienia z funduszami, których przychodami mogą być dotacje. Druga grupa to fundusze, które z pomocy finansowej państwa bądź samorządu terytorialnego korzystać nie mogą, ponieważ ustawy tworzące fundusze takiej pomocy nie przewidują, są to więc fundusze pozabudżetowe (por. C. Kosikowski, Finanse Publiczne - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 2003r., str.94).
Należy do nich między innymi Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Nieuprawniony jest również pogląd strony skarżącej, według którego podstawy do uznania dotacji za jedno ze źródeł przychodu gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej można upatrywać w przepisie art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska. W myśl tego przepisu działalność, o której mowa w art. 406 i 407, może być finansowana przez przyznawanie dotacji. Z treści tegoż przepisu wynika, iż dotyczy on strony wydatkowej planu finansowego Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i ustala jedyną dozwoloną formę wykorzystywania funduszy gminnych i powiatowych, poprzez udzielenie dotacji na podstawie umowy zawartej między gminą a podmiotem otrzymującym dotację.
Konkludując powyższe stwierdzić należy, iż trafnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zakwestionowało prawidłowość planu finansowego funduszu celowego po stronie przychodów, albowiem zaplanowanie dotacji nie znajduje uzasadnienia w postanowieniach art. 401 ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, określających źródła przychodów gminnych funduszy ochrony środowiska, a w konsekwencji zasadnie w zaskarżonej uchwale orzekło o wydaniu zakwestionowanej uchwały Rady Miasta B. z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi po myśli art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.