Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Starostwa Powiatowego w J. jest interpretacja przepisów prawa podatkowego z dnia 26 września 2008 r., wydana przez Ministra Finansów w trybie art. 14b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z e zm.)– dalej: o.p.
W dniu 30 czerwca 2008 r. do Biura Krajowej Informacji Podatkowej wpłynął wniosek Starostwa Powiatowego w J. o wydanie interpretacji indywidualnej, podpisany przez D. S.– Skarbnika Powiatu w J.. We wniosku strona wskazała, że na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...], SP[...], SP[...], w oparciu o art. 14 ust. 1,3 i 4 w związku z art. 18 i art. 23 ustawy z dnia [...]. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie w/w ustawy (Dz. U. nr 220, poz. 1601 ze zm.) stwierdzono: 1) nabycie z mocy prawa z dniem 10 stycznia 2006 r., przez Skarb Państwa, prawa własności części nieruchomości, stanowiącej dotychczas własność Powiatu J.;
- 2) ustalono odszkodowanie za odjęcie prawa własności nieruchomości;
- 3) wypłata odszkodowania na rzecz Powiatu J. winna być dokonana przez Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad.
Na tle tak przedstawionego stanu faktycznego wnioskodawca sformułował następujące pytania:
- 1) czy wynikająca z decyzji administracyjnej czynność przeniesienia prawa własności przysługującej jednemu podmiotowi publicznemu (Powiat) na rzecz innego podmiotu publicznego (Skarb Państwa), jest działalnością gospodarczą?
- 2) czy powyższa czynność powoduje konieczność zapłaty podatku VAT przez Powiat?
W przekonaniu wnioskodawcy, w świetle ustawy z 11 marca 2004 o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) – dalej: uptu oraz postanowień Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu od wartości dodanej (Dz. U UE L Nr 347) w wyniku opisanych zdarzeń nie powstaje po stronie Powiatu obowiązek podatkowy w VAT. Wskazał, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt uptu za dostawę towarów uznaje się m.in. przeniesienie prawa do rozporządzenia towarami jak właściciel, w tym również z nakazu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności w zamian za odszkodowanie – a zgodnie z art. 15 ust. 1 uptu, podatnikami są jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
Zwrócił uwagę na definicję ustawową pojęcia działalności gospodarczej, stwierdzając, że dla przesądzenia, czy opisane zdarzenie podlega opodatkowaniu VAT, istotne jest, czy w tym konkretnym przypadku jednostka samorządu terytorialnego (Powiat) prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu uptu. Taki wniosek jest jednak, zdaniem wnioskodawcy, bezpodstawny. Z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wynika bowiem zakaz prowadzenia przez Powiat działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tymczasem w świetle art. 9 112 Dyrektywy, kluczowe znaczenie ma charakter podmiotu dokonującego dostawy, w związku z czym opodatkowanie VAT powinno z założenia dotyczyć obrotu "profesjonalnego". Powiat nie dokonuje natomiast ciągłej, w celach zarobkowych, sprzedaży gruntów, mającej charakter działalności gospodarczej. Istotne jest, że zgodnie z art. 13 Dyrektywy, podmiot posiadający status podatnika może w określonych sytuacjach występować jako niespełniający tych kryteriów – wówczas może dokonać czynności, nawet odpłatnej, nie skutkującej jednak powstaniem obowiązku podatkowego w VAT, z uwagi na brak znamion prowadzenia działalności gospodarczej.
Powiatowi nie można przypisać zamiaru prowadzenia działalności w zakresie handlu, produkcji lub świadczenia usług, gdyż nie nastąpiłoby zbycie działki bez decyzji Wojewody. Przekazanie więc rzeczy przez jeden podmiot publiczny innemu podmiotowi publicznemu nie powinno skutkować powstaniem obowiązku w podatku VAT. Skarb Państwa nie wykonuje bowiem żadnych czynności na rzecz Powiatu, a jedynie realizuje swoje kompetencje z zakresu władzy publicznej, Powiat nie prowadzi zaś działalności gospodarczej – nie ma zatem obrotu gospodarczego, z którym związany jest podatek VAT. Wzajemne przekazanie majątku pomiędzy organami administracji rządowej i samorządowej dokonane jest w celu realizacji zadań publicznych i nie powinno być traktowane jako obrót gospodarczy. Zdaniem wnioskodawcy, jego stanowisko potwierdza uchwała 7 sędziów NSA z dnia 08.10.2007 r., sygn. akt I FPS 2/07.
W dniu 26 września 2008 r. Minister Finansów, działając przez Dyrektora Izby Skarbowej w P., wydał dla Starostwa Powiatowego w J. interpretację indywidualną, którą doręczono wnioskodawcy w dniu 29 wrześnie 2008. Organ uznał stanowisko wnioskodawcy za nieprawidłowe.
W uzasadnieniu interpretacji organ powołując art. 5 ust. 1, art. 2 pkt 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 uptu stwierdził, że każda czynność stanowiąca dostawę towarów podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, jeśli jest dokonywana przez podatnika tego podatku. Kto jest podatnikiem ustawodawca określił w art. 15 ust. 1 i 2 uptu. Zgodnie z art. 15 ust. 6 uptu, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji, których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
Organ wskazał także na § 8 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatków o d towarów i usług (Dz. U. nr 97, poz. 970 ze zm.) – dalej rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27.04.2004 r., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego korzystają ze zwolnienia przedmiotowego w zakresie czynności związanych z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych odrębnymi przepisami, wykonywanych w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Organ powołał się także na przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i wyjaśnił, że w przedstawionym stanie faktycznym z dniem 10 stycznia 2006 r. nastąpiło przeniesienie z mocy prawa własności nieruchomości w zamian za odszkodowanie.
Miała zatem miejsce dostawa towaru, a odszkodowanie stanowi wynagrodzenie, czyniąc transakcję odpłatną. W roli organu władzy publicznej występuje Wojewoda, a nie wnioskodawca. Przenosząc własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Powiat nie realizuje ani zadań własnych, ani zadań zleconych, co dawałoby możliwość korzystania ze zwolnienia przewidzianego w § 8 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27.04.2004 r.
Odnosząc się do powołanej przez wnioskodawcę Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdził, że dotyczy ona przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków, stanowiących dochody budżetu państwa, nie odnosi się zatem do stanu faktycznego przedstawianego w rozpoznawanej sprawy.
W konsekwencji organ zajął stanowisko, że dokonane czynności, w myśl powołanych przepisów uptu, mieszczą się w pojęciu działalności gospodarczej i skutkują powstaniem obowiązku podatkowego.
W skardze Starostwa Powiatowego w J., reprezentujący stronę z umocowania starosty i wicestarosty Skarbnik Powiatu podniósł, że organ błędnie przypisał Powiatowi status podatnika podatku VAT, tj. podmiotu samodzielnie prowadzącego działalność gospodarczą, w oderwaniu od definicji zawartych w uptu. Strona powtórzyła swoje argumenty, zawarte we wniosku o wydanie interpretacji, podkreślając, że Powiat nie spełnia koniecznego warunku opodatkowania, jakim jest działalnie w charakterze podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W opinii strony skarżącej pozostaje również spornym, czy Powiat nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 6 uptu, stanowiącym odzwierciedlenie przepisów art. 4 (5) VI Dyrektywy.
Ponadto strona wskazała, że przeniesienie prawa własności, jako instytucja prawa cywilnego, następuje co do zasady na podstawie czynności cywilnoprawnej tj. oświadczenia stron. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nabycie prawa własności od Powiatu przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie konstytutywnej decyzji, należy uznać, że nie opierało się ono na zasadach cywilnoprawnych, ale było związane z realizacją zadań z zakresu prawa publicznego.
Odpowiadając na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w interpretacji oraz odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Stosownie zaś do art. 3 § 1 i § 2 pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Sąd uwzględniając skargę na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego uchyla taką interpretację (art. 146 § 1 p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż wskazane w jej treści.
Zgodnie z art. 14b o.p., Minister właściwy do spraw finansów publicznych, na pisemny wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego nazywaną interpretacją indywidualną. Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że z wnioskiem o indywidualną interpretację można wystąpić jedynie we własnej sprawie. Udzielający interpretacji indywidualnej, Minister Finansów winien czuwać czy z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot, tj. czy wnioskodawca wystąpił we własnej sprawie i czy ma stosowne umocowanie. Mieści się to w zakresie badania prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ustalenia w tym zakresie mają istotne znaczenie co najmniej z dwóch powodów.
Po pierwsze, z uwagi na skuteczność oświadczenia, o jakim mowa w art.14b § 4 o.p., tj. oświadczenia o toczącym się postępowaniu podatkowym, kontroli podatkowej, postępowaniu kontrolnym organu kontroli skarbowej lub rozstrzygnięciu sprawy decyzją albo postanowieniem organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej. Po drugie, z uwagi na skutki zastosowania się do interpretacji indywidualnej, o jakich mowa w art. 14k § 1 i § 3 i art. 14m o.p., które to skutki w przypadku zmiany interpretacji indywidualnej lub jej uchylenia przez sąd administracyjny są złagodzone, ale tylko w odniesieniu do wnioskodawcy.
W rozpoznawanej sprawie, z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej wystąpiło Starostwo Powiatowe w J.. Wniosek w imieniu Starostwa podpisał Skarbnik Powiatu. Z treści wniosku wynika, że zarówno stan faktyczny, jaki i pytanie dotyczy nie Starostwa Powiatowego w J., ale Powiatu J.. Podatnikiem podatku od towarów i usług, może być Powiat J., jako samorządowa osoba prawna, nigdy Starostwo Powiatowe w J. Starostwo Powiatowe w J. jest jedynie urzędem obsługującym Powiat i nie jest zdolne do podejmowania samodzielnych działań we własnym imieniu i na własny rachunek. Starostwo Powiatowe w J., występując o interpretację przepisów podatkowych zakresie podatku od towarów i usług, nie występowało zatem we własnej sprawie, ale w sprawie Powiatu Jaworskiego.
Minister Finansów udzielając interpretacji indywidualnej, w odpowiedzi na wniosek Starostwa Powiatowego w J. i kierując tę interpretację do wnioskodawcy, tj. Starostwa Powiatowego w J. naruszył art. 14b § 1 o.p. Wniosek o interpretację nie pochodził bowiem od podmiotu, który występuje we własnej sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów winien odmówić wszczęcie postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej, na podstawie art. 165a o.p w związku z art. 14h tej ustawy, gdyż wniosek o interpretację pochodzi od podmiotu, który, w myśl art. 14b § 1 o.p, nie jest stroną w tym postępowaniu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art.146 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną interpretacje uchylił. O wstrzymaniu wykonania uchylonej interpretacji do czasu uprawomocnienia wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 tej ustawy.