Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wr 409/20

Uzasadnienie

1. 1. Postępowanie przed organami.
2. 1.1. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej jako: SKO, organ odwoławczy), decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej jako: organ I instancji) z [...] listopada 2019 r. nr [...], określającą A z siedzibą w J. w likwidacji (dalej jako: Strona, Skarżący, Spółdzielnia) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, zlokalizowanej przy u. [...] w J. w kwotach:
3. - za okres od [...] stycznia do [...] maja 2014 r. w kwocie 439 zł miesięcznie;
4. - za okres do [...] czerwca do 2014 r, do [...] stycznia 2015 r. w kwocie 1.098 zł miesięcznie;
5. - za okres od [...] lutego 2015 r. do [...] maja 2019 r. w kwocie 1.097,95 zł miesięcznie;
6. - za okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. w kwocie 438,58 zł miesięcznie;
7. - od [...] września 2019 r. w kwocie 469,46 zł miesięcznie,
8. 1) uchyliło w części dotyczącej okresu od [...] stycznia do [...] grudnia 2014 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie w sprawie;
9. 2) utrzymało w mocy w pozostałej części.
10. 1.2. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania, ww. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. określił Stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, zlokalizowanej przy u. [...] w J, ponieważ z danych otrzymanych od B sp. z o.o. wynikało, że Spółdzielnia w złożonej deklaracji za okres od czerwca 2014 r. do września 2019 r., nieprawidłowo deklarowała jeden pojemnik 1100l na odpady pozostałe po segregacji (deklaracja DGO-2 od [...].08.2013 r.). Spółdzielnia od [...] czerwca 2014 r. do [...] maja 2019 r. dzierżawiła 3 pojemniki 1100 l (papier, szkło, tworzywa sztuczne). Faktyczny odbiór odpadów komunalnych z tych trzech pojemników odbywał się od [...] czerwca 2014 r. do [...] maja 2019 r.

Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ww. okresie organ I instancji ustalił uwzględniając liczbę pojemników wykorzystywanych przez Spółdzielnię oraz wysokość opłaty wynikającą z przepisów prawa miejscowego, szczegółowo opisanego w decyzji. W decyzji wskazano też jako podstawę prawną przepisy art. 6o i art. 6q ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 tj. – dalej: ustawa).

1.3. W odwołaniu Strona stwierdziła, że prowadzi wyłącznie działalność administracyjno-biurową (3 pracowników administracyjnych) i nie wytwarza żadnych odpadów komunalnych. Wyjaśniła, że na terenie Spółdzielni, przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. B w J. ustawiło punkt selektywnej zbiorki odpadów komunalnych. Po wejściu w życie ww. uchwalały punkt ten pozostał. Strona stwierdziła także, że we wrześniu 2019 r. rozwiązała umowę z B w J., ale pojemniki na odpady nadal pozostają na nieruchomości Spółdzielni.

1.4. SKO uznało, że co do zasady decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Przyczyną uchylenia tej decyzji w części obejmującej opłaty za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2014 r. i umorzenia w tym zakresie postępowania było przedawnianie, na podstawie art. 70 §1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 tj. ze zm. – dalej: O.p.) opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ten okres.

Kolegium wskazało, że Spółdzielnia w dniu [...] kwietnia 2013 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomości niezamieszkanej, deklarując 1 pojemnik o pojemności 1100 l według stawki 438,58 zł miesięcznie. Następnie przedłożono korektę deklaracji z dnia [...] lipca 2013 r. deklarując 1 pojemnik o pojemności 110 l według stawki 66 zł miesięcznie. W deklaracji złożonej w dniu [...] sierpnia 2013 r. zadeklarowano 1 pojemnik o pojemności 1100 l wg stawki 238,58 zł miesięcznie. W toku postępowania organ I instancji ustalił, ze od [...] czerwca 2014 r. Spółdzielnia dzierżawiła 3 pojemniki o wielkości 11.000l.

Kolegium za prawidłowe przyjęło ustalenie, że w dalszym okresie (tj. od [...] stycznia 2015 r. do [...] maja 2019 r.) Spółdzielnia użytkowała 4 pojemniki o pojemności 1100 l, z czego jeden przeznaczony był na odpady pozostałe po segregacji, a pozostałe trzy pojemniki dzierżawione przez Spółdzielnię przeznaczone do selektywnej zbiórki (papier, szkło, tworzywa sztuczne), służące m. in. dzierżawcom Spółdzielni. Odbiór odpadów segregowanych z nieruchomości Spółdzielni następował do [...] maja 2019 r. i realizowany był przez B w J. aż do rozwiązania umowy dzierżawy ww. 3 pojemników.

W związku z tym, Spółdzielnia zobowiązana była uiszczać opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczyn liczby pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób określony w art. 6o ust. 1 ustawy. Stawki opłat za poszczególne okresy wynikały z kolejnych uchwał Rady Miejskiej J. (obliczane były jako iloczyn pojemników, stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej w zależności od częstotliwości odbioru odpadów).

W okresie od [...] czerwca do [...] sierpnia 2019 r., w związku z rozwiązaniem umowy dzierżawy 3 pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, Spółdzielnia zobowiązana była do ponoszenia opłaty 438,58 zł miesięcznie za jeden pojemnik o pojemności 1100l na odpady pozostałe po segregacji (stawka także uzależniona od częstotliwości odbioru odpadów) – uchwała nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...].01.2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...].12.2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokość stawki opłaty ([...]).

W okresie od września 2019 r. opłata ta wynosi 469,46 zł według stawki określonej w uchwale nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...].07.2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości stawki tej opłaty ([...]).

Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty odwołania i wskazało, że Spółdzielnia dzierżawiła pojemniki na odpady od B w J., powstające na nieruchomości Spółdzielni, wytworzone przez Spółdzielnię jak i jej dzierżawców, tym samym na nieruchomości powstawały odpady, które wymagały zagospodarowania.

1. 2. Postępowanie przed Sądem I instancji.
2. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółdzielnia, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, zarzuciła naruszenie:
3. 1) art. 6o ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do określenia z urzędu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
4. 2) art. 121 §1, art. 122 w zw. z art. 187 §1 w zw. z art. 191 O.p. przez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że skoro na podstawie art. 6q ustawy do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, to organ wydający decyzji zobowiązany był zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Postępowanie w sprawie przeprowadzono z uchybieniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ odwoławczy nie dokonał własnej analizy materiału dowodowego, ale bezkrytycznie przyjął ustalenia organu I instancji. W aktach sprawy brak dowodów potwierdzających wątpliwości co do prawidłowości złożonej przez Skarżącą deklaracji. Nie przeprowadzono żadnych dowodów potwierdzających, że na posesji były 4 pojemniki, a nie jeden (jak w deklaracji) nie potwierdzono ani korzystania z 4 pojemników, ani faktycznego odbioru odpadów. Wreszcie, brak dowodu na istnienie umowy dzierżawy 3 pojemników na papier, szkło i tworzywa sztuczne. W aktach znajduje się jedynie pismo B z [...] maja 2019 r., brak natomiast umowy i potwierdzenia jej wykonania.

1. 2.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi co do braków w materiale dowodowym SKO za wystarczający dowód uznało pismo B, potwierdzające umieszczenie 3 spornych pojemników na posesji Skarżącej oraz przyznanie tego faktu przez Skarżącą w oświadczeniach składanych w toku postępowania. Z tego powodu SKO uważa za niezrozumiale kwestionowanie okoliczności, które do tej pory nie budziły wątpliwości.
2. 3. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
3. 3.1. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Zaskarżoną decyzję organu odwoławczego Sąd uchylił jednak jedynie w części dotyczącej określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia 2015 r. do sierpnia 2019 r. i od września 2019 r., oddalając skargę w pozostałej części (pkt II wyroku) z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie SKO dotyczące okresu od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. i umarzające w tym zakresie postępowanie było prawidłowe, ze względu na stwierdzone przez organ odwoławczy przedawnienie wynikające z art. 70 § 1 O.p. W myśl art. 6q ustawy, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Zgodnie zaś z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Nie może ponadto ulegać wątpliwości, że obowiązek poniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego na mocy samej ustawy, a więc zobowiązanie z tego tytułu ulega przedawnieniu zgodnie z art. 70 § 1 O.p. I tak – jeżeli chodzi o okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r., to zobowiązanie Strony z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (niezależnie od ustaleń organów co do ilości pojemników z których korzystała Strona) przedawniło się z końcem 2019 r. tj. w toku postępowania odwoławczego. Z powodu przedawnienia zobowiązania brak było zatem podstaw do orzekania w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r., co czyniło decyzję organu odwoławczego w tej części prawidłową.

Spornym w sprawie jest jednak okres dotyczący zobowiązania Strony z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. okres od stycznia 2015 r. do sierpnia 2019 r. i od września 2019 r. Strona za ww. sporny okres zadeklarowała bowiem jeden pojemnik. W ocenie organów orzekających w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Strona oprócz zadeklarowanego pojemnika, winna była uiścić opłatę za trzy inne (tj. przeznaczone do selektywnej zbiórki papieru, szkła i tworzywa sztucznych). Jak wskazało SKO w zaskarżonej decyzji, w toku postępowania ustalono, że począwszy od dnia [...] czerwca 2014 r. Strona dzierżawiła 3 pojemniki o wielkości 1100 l, przeznaczone do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, służących m.in. dzierżawcom Strony. Odbiór tych odpadów następował do [...] maja 2019 r. i realizowany był przez B w J. aż do rozwiązania umowy dzierżawy pojemników.

Należy zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w ogóle nie wskazał na jakiej podstawie tj. na podstawie jakiego dowodu uznał, że Strona w spornym okresie korzystała z ww. trzech pojemników. Poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, iż wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. Jest to niewątpliwa wadliwość decyzji w świetle art. 210 § 4 O.p., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera między innymi wskazanie dowodów, którym organ dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Wadliwość postępowania SKO w niniejszej sprawie nie dotyczy jednak wyłącznie uzasadnienia wydanej decyzji, ale przeprowadzonego postępowania dowodowego. W aktach sprawy, w odniesieniu do okoliczności zawarcia umowy dzierżawy ww. trzech pojemników, znajdują się jedynie dwa pisma B w J.z dnia [...] maja 2019 r. i z dnia [...] października 2019 r. (ilość, pojemność i rodzaj pojemników, czas trwania umowy dzierżawy).

W aktach brak jest jednak samej umowy dzierżawy, na którą powołuje się SKO. Tak więc niekompletny materiał dowodowy (brak umowy), nie daje podstaw do ustalenia treści umowy dzierżawy, która – jak wywodzi SKO - łączyła Spółdzielnię z B. Oświadczenia jednej ze stron umowy nie są w tym zakresie ani wystarczające, ani wiążące szczególnie, że Strona kwestionuje ustalenia, które były przyjęte z podstawę wydanego przez SKO rozstrzygnięcia. Dodatkowo – wbrew argumentacji podniesionej przez SKO w treści odpowiedzi na skargę – Skarżący konsekwentnie kwestionował okoliczności będące podstawą rozstrzygnięcia. W odwołaniu wskazał bowiem, że przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej nr [...] z [...] czerwca 2016 r. na terenie Spółdzielni (udostępnionym nieodpłatnie) B ustanowił PSZOK, który opróżniał. Po wejściu w życie ww. uchwały chciał zlikwidować PSZOK, ale uwzględniając przyzwyczajenia mieszkańców i względy ekologiczne Skarżący zgodził się za niewielką opłatą pozostawić pojemniki na swoim terenie (utrzymywał też czystość).

Pomimo rozwiązania we wrześniu 2019 r. umowy z B pojemniki nadal stoją i spełniają funkcje lokalnego PSZOK. Do powyższych argumentów Strony organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. SKO nie wskazało kiedy została zawarta przez Skarżącą umowa na dzierżawę spornych pojemników i jaka była jej treść. Nie wyjaśniło także na jakich zasadach - do wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej nr [...] z [...] czerwca 2016 r. - na terenie Skarżącej funkcjonował PSZOK (i czy rzeczywiście funkcjonował) oraz na jakiej zasadzie po jego likwidacji pojemniki pozostały na tym terenie, a także czy znajdują się tam nadal, jak twierdzi Skarżąca. SKO nie wyjaśniło również o rozwiązaniu jakiej umowy jest mowa.

3.2. Sąd bada legalność decyzji. Nie jest to możliwe, jeśli w aktach brak podstawowych dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia. Bez pełnego materiału dowodowego nie jest zatem możliwa ocenia prawidłowości stanowisk Stron. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy art. 121 §1, art. 122 w zw. z art. 187 §1 w zw. z art. 191, art. 210 § 4 O.p.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO zobowiązane będzie uzupełnić materiał dowodowy w szczególności o umowę dzierżawy pojemników, na którą powołuje się w decyzji, wyjaśnić istnienie PSZOK i zasad jego funkcjonowania na terenie Skarżącej w 2015 r. oraz wyjaśnić jaką umowę Skarżąca rozwiązała w 2019 r. z B. W przypadku zakwestionowania przez SKO rzetelności złożonej przez zobowiązanego z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi deklaracji, organ jest zobowiązany w sposób jednoznaczny - z powołaniem się na konkretne dowody - wykazać, że deklaracja jest nieprawidłowa.

3.3. O zwrocie kosztów postępowania od SKO na rzecz Skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 tj. ze zm.) oraz § 14 ust. 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 tj.).