Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 14 kwietnia 2022 roku, nr SKO/41/P-27/2022, utrzymująca w mocy decyzji z dnia 8 grudnia 2021 roku nr Fn.3120.1.2.98.2021, Burmistrza Gminy i Miasta Węgliniec w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości za 2017 rok.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 8 grudnia 2021 r. Burmistrz Gminy i Miasta Węgliniec ustalił A. P. podatek od nieruchomości za 2017 rok Przedmiotem opodatkowania objęto:
- 1) budynki mieszkalne o pow. [...] m2;
- 2) budynki pozostałe o pow. [...] m2;
- 3) grunty pozostałe o pow. [...] m2
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podatkowy wskazał na przyjęte w sprawie dowody: z oględzin zabudowań (w dniu 16 sierpnia 2016 r.) i z opinii (powołanego przez organ) biegłego z zakresu budownictwa – S. O. z 2016 r. oraz kolejnej opinii M. S. z 2020 r., z której wynika, że należące do Podatnika obiekty budowlane - zabudowania po starej [...] w O. - spełniają ustawowe kryteria budynku. Ponadto organ wskazał na okoliczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchanie świadków. Kolegium odmówiło wiarygodności wydanej na zlecenie podatnika opinii Z., kwalifikujące obiekty budowlane do budowli. Kwestionując rozstrzygnięcie Podatnik uzasadniał, że obiekty po byłej [...] o pow. [...] m2 stanowią budowle, a nie jak twierdzi organ - budynki pozostałe. SKO - rozpoznając odwołanie, decyzją z 14 kwietnia 2022 r. utrzymało rozstrzygnięcie w mocy powołując się na wyżej wskazane dowody.
Z treści złożonej skargi wynika, że zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1) dowolne, a nie swobodne uznanie opinii biegłych, powołanych przez Burmistrza Gminy i Miasta Węgliniec – S. O. i M. S., za opinie pełne, jasne i rzetelne, pomimo tego, iż:
- - opinia z dnia 3 października 2016 roku, sporządzona przez S. O., zawiera nieścisłości, które wyszły na jaw podczas rozprawy administracyjnej w dniu 7 marca 2019 roku, w trakcie której S. O. słuchany przed Kolegium, przyznał, że wydana przez niego opinia zawiera braki i nieprawdziwe dane co do technicznych rozwiązań obiektów budowlanych, będących przedmiotem opinii,
- - opinia techniczna z dnia 9 listopada 2020 roku, sporządzona przez M. S., jest niekompletna, jako że pominięto w niej hale nr [...], której znajdują się komory suszarnicze,
- 2) odrzucenie opinii technicznej opracowanej przez Z. z lipca 2015 roku, która jako pierwsza była opracowane na zlecenie skarżącego i w której opisane są rzetelnie rozwiązania techniczne obiektu budo walnego (usytuowanych w jednym ciągu hal o numerach od 1 do 5), składających się w całość,
- 3) nieprawidłowej interpretacji zapisów zawartych w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), w dziale 23, w klasie 2301, obejmuje ona między innymi budowle wytwórni gipsu, cementu, [...], wytwórni materiałów ceramicznych.
Wskazując na powyższe w złożonej skardze A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako: p.p.s.a., ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd administracyjny w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Skargę należało uwzględnić.
Na wstępie wskazać należy, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.
Sąd wskazuje ponadto, odwołując się do art. 54 § 2 p.p.s.a, iż przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zdaniem Sądu zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Przesyłane sądowi akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji winny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposażone w kartę przeglądową, czyli spis treści. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, prawnego źródła tego poglądu należy upatrywać zarówno w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. jak i w treści art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.z 2021 r., poz. 1540 ze zm.) dalej O.p. jako zasad proceduralnych, a także przepisów szczegółowych w zakresie zbierania i dokumentowania dowodów oraz art. 54 § 2 p.p.s.a. Przesłane Sądowi akta sprawy nie spełniają ww wymagań, tym samym sprawa co do zasady wymyka się spod kontroli sądowo- administracyjnej.
Dodatkowo w ocenie Sądu doszło też do naruszenia zasady, z której wynika prawo do czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu, albowiem nie jest nawet wiadome z jakimi dokumentami strona zapoznała się realizując swoje uprawnienie z art. 123 zw. zw. z art. 200. O.p. Już powyższe uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji.
Należy podkreślić, że warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że w świetle wyżej wskazanego art. 133 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny, czy organy w sposób wyczerpujący ustaliły i oceniły stan faktyczny. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla badania poprawności rozstrzygnięcia, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierają istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokumentów pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości działania organu I instancji jak i SKO. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów na które powołuje się organ, tj. m.in. opinii biegłych, protokołu z rozprawy administracyjnej, protokołu przesłuchania świadków, czy wypisu z ewidencji gruntów i budynku, informacji o nieruchomościach złożonej przez podatnika. Sąd nie był zatem w stanie ocenić czy organ prawidłowo ocenił te dowody, oraz czy podatnik został z nimi prawidłowo zapoznany.
Podsumowując Sąd stwierdza, że brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest natomiast poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. W rozpoznanej sprawie akta sprawy nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Uchybienie to zaś powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczące postępowania, wskazane braki akt sprawy, obligowały Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza więc kwestii zasadności zarzutów
Ponadto Sąd wskazuje, że organy nie odniosły się do kwestii możliwości wydania (doręczenia) decyzji organu I instancji, po terminie określonym w art. 68 § 1 O.p., to jest nie wskazały czy nastąpiły wyjątki o których mowa w art. 68 § 2 O.p.. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 2017 r., poz. 1785 ze zm.) dalej u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. osoby fizyczne, z zastrzeżeniem ust. 11, są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust.
3. Ponadto, na podstawie art. 6 ust. 7 u.p.o.l. podatek od nieruchomości na rok podatkowy od osób fizycznych, z zastrzeżeniem ust. 11, ustala w drodze decyzji organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania. Podatek jest płatny w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminach: do dnia 15 marca, 15 maja, 15 września i 15 listopada roku podatkowego. W rezultacie zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości dla osób fizycznych, na mocy art. 21 § 1 pkt 2 O.p. powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W takiej sytuacji bieg terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego ustala się na podstawie art. 68 § 1 O.p., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.
Z bezspornych okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji wydał decyzję ustalającą skarżącemu zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2017 r. w dniu 8 grudnia 2021 r. Termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p. dla obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości za 2017 r. upływał z dniem 31 grudnia 2020 r., a zatem decyzja ta została wydana już po upływie trzyletniego terminu wskazanego w art. 68 § 1 O.p.
W rozpoznawanej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga, że termin pięcioletni można zastosować jedynie przy spełnieniu warunków wskazanych w art. 68 § 2 O.p. W myśl tego przepisu, jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego lub jeżeli w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Na podstawie art. 68 § 5 O.p. termin tern może ulec zawieszeniu.
Definicję legalną deklaracji zawiera art. 3 pkt 5 O.p. Zgodnie z nią, ilekroć w ustawie jest mowa o deklaracjach - rozumie się przez to m.in. informacje, do których składania obowiązani są, na podstawie przepisów prawa podatkowego, podatnicy. W judykaturze zgodnie przyjmuje się, że będąca zatem deklaracją informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych, do złożenia której zobowiązane są osoby fizyczne z mocy art. 6 ust. 6 u.p.o.l. stanowi deklarację w rozumieniu art. 68 § 2 pkt 2 O.p., która powinna zawierać wszystkie te dane co do budynków, gruntów i statusu podatnika, które w całości, bez potrzeby jakichkolwiek dodatkowych ustaleń i wyjaśnień mogą stanowić podstawę wydania decyzji z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3367/18 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy podatkowe w przedmiotowej sprawie wydając decyzje nie wskazały, czy w sprawie zaistniały okoliczności o których mowa w art. 68 § 2 o.p.i § 5, a z uwagi na fakt, że w aktach nie ma również informacji o nieruchomościach, tym samym sprawa wynika się również w tym zakresie spod kontroli sądowoadministracyjnej.
W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że zarówno decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, były nieprawidłowe i z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów I i II instancji, pozostawiając rozstrzygnięcie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu referendarzowi sądowemu
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku jak i wskazań co do zasad i sposobu postępowania z aktami sprawy. Organy powinny zebrać w całości materiał dowodowy i zapoznać z nim Stronę postępowania podatkowego, jak również w pierwszej kolejności ocenić możliwość wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe w przedmiotowej sprawie, po upływie terminu o którym mowa w art. 68 O.p.