Uzasadnienie
A. K. (dalej: skarżący, strona) w dniu 12 czerwca 2020 r. złożył skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 lipca 2019 r. o sygn. akt III SAB/Wr 259/19 co do punktu III sentencji, zobowiązującego organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący powołując art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wniósł o: 1) wymierzenie organowi grzywny za niezastosowanie się do obowiązku wynikające z wydanego wyroku przez niezałatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- 3) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł;
- 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko, wskazując m.in., że pozostając długotrwale bez wydanego rozstrzygnięcia, coraz silniej odczuwa negatywne konsekwencje wynikające z obecnego położenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi odnosząc się jednak do innego, niż zakreślony skargą, zakresu sprawy. W rezultacie wezwania Sądu, Wojewoda przesłał w dniu 27 października 2020 r. adekwatną odpowiedź na skargę i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie tym zaprzeczył, by skarżący wezwał organ do wykonania wyroku i w ten sposób wyczerpał przesłanki formalne skargi w sprawie.
Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że skarżący w dniu 15 kwietnia 2019 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ww. wyrokiem stwierdził, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle (punkt I sentencji wyroku); przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku); nakazał Wojewodzie wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku); przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2 000 złotych (punkt IV sentencji wyroku) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt V sentencji wyroku).
Odpis tego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy administracyjnej wpłynął do organu w dniu 23 września 2019 r.
Organ pismem z dnia 7 października 2019 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia dokumentów w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania oraz wskazał przybliżony termin zakończenia postępowania wyznaczając go na dzień 7 stycznia 2020 r. (brak informacji dot.zwrotnego potwierdzenia odbioru). Strona wezwanie to wykonała w dniu 24 października 2019 r.
Pismem z dnia 21 października 2019 r. Wojewoda wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji o cudzoziemcu, zaś odpowiedź w tej sprawie uzyskał w dniach 16, 17 i 21 października 2019 r.
W dniu 10 października 2019 r. organ wykonał punkt IV i V sentencji wyroku, co strona przyznała.
Na wezwanie Sądu (k. 26 i urzędowe poświadczenie przedłożenia k. 29 akt sądowych) skarżący przedłożył do akt sądowych wezwanie do wykonania wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 259/19 skierowane do organu i doręczone mu w dniu 31 stycznia 2020 r.
W aktach administracyjnych znajduje się decyzja organu z dnia 19 czerwca 2020 r. udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 kwietnia 2022 r. – bez dowodu doręczenia stronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem sporu jest niewykonanie przez Wojewodę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 lipca 2019 r. o sygn. akt III SAB/Wr 259/19 uwzględniającego skargę strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ z wniosku skarżącego. Zarzut niewykonania tego wyroku dotyczy jego pkt III, czyli niezałatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Wedle skarżącego Wojewoda, mimo prawomocnie nałożonego obowiązku załatwienia w sprawy w wyznaczonym, obowiązku tego nie wykonał ani w tym terminie, ani do dnia wniesienia skargi.
Z kolei organ wskazuje, że skarga nie spełnia warunku formalnego, ustanowionego przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., tj. skarżący nie poprzedził wniesienia skargi wezwaniem organu do wykonania ww. wyroku w spornej części. Czyni to skargę nieskuteczną.
Podstawę prawną rozpoznania przedmiotu skargi stanowi art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3).
Wynika z tego przepisu, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
Wezwanie, którym należy poprzedzić skargę na niewykonanie wyroku (jak również na niezałatwienie sprawy) stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów, które strona przedstawiła na wezwanie Sądu (k. 26 i 29 akt sądowych), tj. z kopii wezwania do wykonania prawomocnego wyroku o sygn. III SAB/Wr 259/19 oraz Urzędowego Poświadczenia Odbioru (UPO) potwierdzającego doręczenie organowi wezwania drogą elektroniczną (za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Elektronicznej - ePUAP). W tym kontekście znaczenie ma przebieg postępowania sądowego. Przeprowadzenie ww. dowodów uzupełniających było oczywiście niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, tj. dopuszczalności zaskarżenia. W tej mierze znaczenie ma bowiem fakt, że pierwotnie organ przekazał ze skargą - nieadekwatną do jej przedmiotu - odpowiedź na skargę, która odnosiła się do przewlekłego prowadzenia postępowania, a nie – niewykonania prawomocnego wyroku.
Zaś w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak było ww. dokumentów. Na wezwanie Sądu organ przesłał odpowiedź na skargę w sprawie, ale zaprzeczył, by skarżący skierował do organu wezwanie do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Przedstawione jednak przez skarżącego dowody nie pozostawiają wątpliwości, że organ wezwanie to otrzymał w dniu 31 stycznia 2020 r., tj. przed wniesieniem skargi w sprawie (12 czerwca 2020 r.) i tym samym skarżący spełnił przesłankę warunkującą wniesienie skargi na niewykonanie ww. wyroku. Sąd dostrzega przy tym, że wezwanie zostało opatrzone datą 31 stycznia 2019 r., co Sąd uznał za oczywistą omyłkę wobec treści UPO (z 31 stycznia 2020 r.), a także wobec faktu, że wyrok o sygn. akt III SAB/259/19 był wydany po tej dacie (18 lipca 2019 r.).
W tym stanie rzeczy, skarżący spełnił warunek dopuszczalności zaskarżenia, wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a.
Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku w zaskarżonej części, to w pierwszej kolejności trzeba podkreślić poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., a które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany.
Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (tak wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd, że niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA).
W sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka dopuszczalności zaskarżenia, co Sąd ocenił wyżej. Co do drugiej przesłanki, zawartej w art. 154 § 1 p.p.s.a., to również i ona zaistniała w sprawie - według przedstawionego jej rozumienia.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że odpis prawomocnego wyroku z 18 lipca 2019 r. o sygn. akt III SAB/Wr 259/19 doręczony został organowi w dniu 23 września 2019 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy, do czego organ został zobowiązany w pkt III wyroku. Organ nie załatwił sprawy wyznaczonym terminie, który upływał w dniu 7 października 2019 r.
Sąd dostrzega, że w ostatnim dniu tego terminu, tj. 7 października 2019 r., organ sporządził pismo, którym wezwał stronę o dokumenty i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 7 stycznia 2020 r. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, w jakiej dacie wezwanie zostało wyekspediowane do strony i jej doręczone. Na wezwanie to strona odpowiedziała w dniu 24 października 2019 r. Następnie, Wojewoda skierował pismo do właściwych służb o informację o cudzoziemcu (pismo z 21 października 2019 r.), a po wniesieniu skargi - w dniu 19 czerwca 2020 r. wydał decyzję.
Oceniając wskazane okoliczności w kontekście wykonania wyroku w przyjętym przez Sąd rozumieniu, to nie pozwalają one na uznanie, że organ wykonał wyrok co do pkt III w wyznaczonym terminie. Po pierwsze, czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy, jakkolwiek podjęte przez organ w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, nie wpływają na ostateczny wynik kontroli sądowej. Trzeba przypomnieć, że wezwanie z 7 października 2019 r. było konsekwencją zdezaktualizowania się dokumentów złożonych wcześniej przez stronę. Z kolei, dopiero po upływie 14-dniowego terminu wyznaczonego prawomocnym wyrokiem, organ zwrócił się do właściwych służb o informacje o cudzoziemcu (21 października 2019 r.). Są to dwa elementy procedury administracyjnej, które organ winien był wykonać w ustawowym terminie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Ustawodawca – jako racjonalny ustawodawca, przewidział wystarczająco dużo czasu, by czynności te organ był w stanie w tym terminie wykonać.
Tak zdecydował również - i co trzeba podkreślić: prawomocnie - sąd administracyjny w prawomocnym wyroku, wyznaczając jeszcze dodatkowy termin 14 dni na dokończenie procedury załatwiania sprawy. Podjęcie przez organ czynności procesowych - nie stanowiących czynności o nadzwyczajnym charakterze w stosunku do charakteru sprawy – w ostatnim dniu dodatkowego terminu nie daje podstaw, by uznać czas ich realizacji za okres niewliczający się do biegu terminu wyznaczonego prawomocnym wyrokiem (art. 35 § 5 k.p.a.). Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak lekceważenie prawomocnego wyroku. Podjęcie czynności w ostatnim dniu wyznaczonego przez sąd administracyjny terminu na załatwienie sprawy oraz po upływie tego terminu należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że Wojewoda w wyznaczonym terminie nie wykonał prawomocnego wyroku, zaś okoliczność, że w dniu 19 czerwca 2020 r. wydana została decyzja, ze względu na treść art. 154 § 3 p.p.s.a., nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowego lub oddalenia skargi. Ponadto, co trzeba podkreślić, mimo upływu 4 miesięcy od daty wydania decyzji do dnia przedstawienia przez organ adekwatnej odpowiedzi na skargę, akta administracyjne sprawy nie zawierają dowodu doręczenia tej decyzji stronie. Nie daje się więc zweryfikować rzeczywiste wejście tej decyzji do obrotu prawnego.
Trzeba też podkreślić, że od końca października 2019 r. – kiedy to organ nie podjął już żadnych czynności w sprawie do dnia wpływu skargi (a także do dnia wydania decyzji z 19 czerwca 2020 r.) – organ pozostawał całkowicie bezczynny.
Podsumowując, podjęcie czynności przez organ w ostatnim dniu dodatkowego terminu wyznaczonego przez sąd prawomocnym wyrokiem oraz dalsza czynność dokonana po upływie tego terminu nie mogą być uznane za wykonanie wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 259/19 i kwalifikują się jako niewykonanie wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. Dalsza wielomiesięczna całkowita bezczynność organu dodatkowo uzasadnia taką kwalifikację.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 600 złotych, mając na uwadze jej prewencyjną i represyjną funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku, sprzeczne z tym wyrokiem wydłużenie prawomocnie ustalonego przez tut. Sąd terminu do załatwienia sprawy, a także wobec okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu (pkt I wyroku).
Zarówno zaniechanie podjęcia czynności w terminie wyznaczonym prawomocnym wyrokiem, jak i zainteresowanie się wykonaniem wyroku przez organ dopiero po wniesieniu przez stronę skargi (wpływ skargi do organu 12 czerwca 2020 r.; wydanie decyzji 19 czerwca 2020 r.) świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Ze względu na okres bezczynności i całkowitą bierność organu przez 8 miesięcy, należało uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 zdanie 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku).
Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Na obecnym etapie postępowania zdaniem Sądu w sprawie nie zaistniały okoliczności po stronie Skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej.
Natomiast sama okoliczność, że organ nie wykonał wyroku w terminie nie przesądza o przyznaniu sumy pieniężnej. Wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję z tytułu niewykonania wyroku pełni wymierzona organowi grzywna w wysokości 600 złotych. Z tego względu w tej części Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt IV sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z § 2a Zarządzenia nr 21/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu dodanym zarządzeniem 48/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2020 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii (treść zarządzeń dostępna: bip.wroclaw.wsa.gov.pl, w zakładce: EPIDEMIA COVID-19) oraz w związku z zarządzeniem przewodniczącej Wydziału I z dnia 5.01.2021 r.