Uzasadnienie
V. C. (dalej: Skarżąca, Strona) zwróciła się 13 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pismem z 28 listopada 2018 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w zakresie złożonego wniosku.
Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 934/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności (pkt I); stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt III); przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500,00 zł (pkt IV); zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony kwotę 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).
Dnia 23 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami.
Pismem z dnia 5 maja 2020 r. organ zwrócił się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju o pilne przelanie kwoty 1.500,00 zł oraz kwoty 597,00 zł zgodnie w ww. wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. na rachunek bankowy wskazany przez pełnomocnika Strony.
Dnia 10 lipca 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie Strony z dnia 8 lipca 2020r. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 934/19.
Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. organ poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania określa się na 16 października 2020 r. oraz na podstawie art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) wezwał do: osobistego stawiennictwa w organie w dniu 17 sierpnia 2020 r. oraz do uzupełnienia dokumentów w sprawie i dostarczenia w terminie 30 dni kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, dokumentu potwierdzającego zapewnienie posiadania przez Stronę środków wystarczających na pokrycie miesięcznych kosztów utrzymania Strony oraz innych członków rodziny Strony oraz oryginału aktualnego zaświadczenia z uczelni zaświadczającego, że Strona jest nadal na liście studentów.
Dnia 22 lipca 2020 r. do organu wpłynęła skarga Strony na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 934/19. Strona wniosła: wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznanie od organu na rzecz Strony kwoty 20.000,00 zł na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wyrok został wykonany w pkt IV i V w dniu 5 maja 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności.
W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594).
Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Strony z 8 lipca 2020 r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Strony na bezczynność organu w postępowaniu i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami.
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 23 kwietnia 2020 r. (data na etykiecie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin miesiąca do rozpatrzenia wniosku Strony. Tymczasem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie III.
W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas załatwienia przez organ sprawy, zaistniały. Oceniając te okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności.
Brak jest bowiem przesłanek wskazujących, że w niniejszej sprawie organ podjął stosowne czynności we właściwym terminie. Nie można uznać, że przyczyną niewykonania wyroku jest okoliczność, że organ musiał wystąpić do właściwych służb o informacje o Stronie oraz zobowiązać Stronę do przedłożenia dokumentów do sprawy. Nie negując wystąpienia przez organ do służb i takowej konieczności, czy też uzupełnienia materiału dowodowego, akta wskazują, że organ podjął te czynności dopiero 16 lipca 2020 r., a zatem prawie po 3 miesiącach od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy i po upływie terminu wyznaczanego przez Sąd na rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200,00 zł (pkt I wyroku). Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku Sądu i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.
W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu miesiąca na załatwienie sprawy, organ w tym terminie nie podjął praktycznie jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania wyroku. Nie można uznać za takie działanie wypłaty kwot określonych w wyroku (suma pieniężna i wynagrodzenie pełnomocnika). Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku Strony z dnia 13 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku Strony jakie organ podjął miały miejsce dopiero 16 lipca 2020 r., a więc po upływie prawie 3 miesięcy po otrzymaniu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, a ponadto organ poinformował Stronę o dalszym wydłużeniu terminu o kolejne 3 miesiące - do 16 października 2020r. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący.
Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 154 § 7 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę dla Strony za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 13 grudnia 2018 r., z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za niewykonanie wyroku. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie ponad kwotę przyznaną (pkt IV sentencji wyroku).
O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 200 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).