Uzasadnienie
Skarga "P" Z. i R. W. Sp. j. zs. w B. K. (dalej jako: Strona, Spółka, Skarżący) dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: SKO, Organ odwoławczy) z 24 sierpnia 2021 r. nr SKO 4121/124/2021, którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza B. (Burmistrz, Organ I instancji) z 11 marca 2021 r. nr RGŻ.623.526.15.2017.2020 w przedmiocie określenia Spółce wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości przy ul. M. K. (...). w B. za wskazane miesiące 2016 i 2017 r.
W rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym wskazano, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą na wymienionej nieruchomości w pawilonie handlowym, w oparciu o umowę dzierżawy nieruchomości z 28 marca 1995 r. od Spółdzielni Mieszkaniowej w B. (dalej jako: Spółdzielnia), która jest użytkownikiem wieczystym wspomnianej nieruchomości. Przytaczając przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Burmistrz wywiódł, że w umowie dzierżawy brak jest zapisów mogących zostać uznane za wskazanie (w drodze umowy) Spółdzielni, jako podmiotu zobowiązanego do wykonywania obowiązków z ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) – dalej jako u.c.p.g. dla przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o art. 2 ust. 2a tej ustawy. Takiego zobowiązania zdaniem Organu I instancji nie można doszukiwać się w piśmie Spółdzielni z 8 marca 2004 r. nr GZM-634(1373)04, albowiem zostało ono sporządzone 11 lat przed wejściem w życie wspomnianego art. 2 ust. 2a. Tym samym Spółka jako podmiot rzeczywiście władający nieruchomością zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i Organ I instancji określił tę opłatę.
W wyniku wniesionego odwołania, w którym Spółka akcentowała, naruszenie art. 2 ust. 2a u.c.p.g. przez brak uwzględnienia, że z użytkownikiem wieczystym nieruchomości, zawarto umowę zgodnie z którą to użytkownik wieczysty - a więc Spółdzielnia - zobowiązała się do wykonywania obowiązków wynikających z u.c.p.g., SKO decyzją z 24 sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W szczególności Organ odwoławczy podniósł, że ustawą zmieniającą z 28 listopada 2014 o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wprowadzono art. 2 ust. 2a, zgodnie z którym to przepisem jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, to w drodze umowy zawartej w formie pisemnej mogą te podmioty wskazać, który z nich zobowiązany jest do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Zdaniem SKO Spółka umowy odpowiadającej art. 2 ust. 2a u.c.p.g. nie przedstawiła. Ponadto skoro umowa dzierżawy został zawarta wcześniej niż wszedł w życie przepis art. 2 ust. 2a u.c.p.g., to nie można jej interpretować jako odpowiadającej temu przepisowi.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Organu odwoławczego Spółka wniosła na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc naruszenie przepisów:
- – art. 2 ust. 2a zd. 2 u.c.p.g. przez nieuwzględnienie faktu zawarcia między Spółką, a Spółdzielnią umowy, w której to Spółdzielnia zobowiązała się do wykonywania obowiązków wynikających z u.c.p.g., co miało prowadzić do naruszenia art. 7 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) oraz art. 6 u.c.p.g. przez uznanie Spółki za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją;
- – art. 2 ust. 2a u.c.p.g. przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastrzeżona w nim forma pisemna jest zastrzeżona pod rygorem nieważności, w sytuacji gdy takie zastrzeżenia musi być wyraźnie wskazane, a w jego braku zgodnie z art. 74 § 1 Kodeksu cywilnego jest to forma zastrzeżona dla celów dowodowych;
- – art. 2 ust. 2a u.c.p.g. przez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że tylko umowy zawarte po wejściu w życie wymienionego przepisu pozwalają na doprecyzowanie podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie obowiązków nałożonych u.c.p.g.;
- – art. 353 1 Kodeksu Cywilnego przez błędną wykładnia polegająca na przyjęciu, że umowa dzierżawy nie mogła mieć mocy obowiązującej w zakresie art. 2 ust. 2a u.c.p.g. po wejściu tego przepisu w życie - czyli po 1 lutego 2015 r.;
- – art. 120 i art. 121 o.p. przez niewyjaśnienie dlaczego poszukiwano zapisów mogących odpowiadać art. 2 ust. 2a u.c.p.g. w umowie dzierżawy, a zignorowano inne dokumenty;
- – art. 121 o.p przez wydanie w tożsamych sprawach dwóch różnych decyzji;
- – art. 191 o.p. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego – bez uwzględnienia twierdzeń Strony i dowodów przez Nią prezentowanych;
- – art. 210 § 4 o.p. przez w szczególności pominięcie dowodów przedłożonych przez Stronę w postaci:
- a) pisma Spółdzielni z dnia 01.08.2003 r, b) pisma Strony z dnia 06.07.2011 r, c) faktury korygującej fakturę nr 137/2011 z dnia 12.07.2011r.
Strona w treści skargi zawarła wniosek o dopuszczenie dowodów w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), w postaci: decyzji SKO z dnia 27.09.2021 i postanowienia o włączeniu dokumentów z dnia 23.03.2021 r. na okoliczność naruszenia art. 121 § 1 o.p., gdzie przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym została uzyskana przez Stronę odmienna decyzja uchylająca rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne do ponownego rozpoznania. W oparciu o zarzuty skargi Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych lub uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji z zasądzeniem kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd administracyjny w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (odnosi się, bowiem do skarg dotyczących interpretacji indywidualnych).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności odnosząc się do złożonego wniosku o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów, Sąd uznał ten wniosek za nieuzasadniony, albowiem zaproponowane dokumenty nie dotyczą postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją lecz postępowania dotyczącego wymiaru opłaty za inne miesiące. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody muszą więc dotyczyć rozpoznawanej przez Sąd sprawy, a więc rozliczenia Stronie opłaty za wskazane w zaskarżonej decyzji SKO miesiące 2016 i 2017 (do maja), natomiast dowody zaproponowane w skardze odnoszą się do postępowania za okres czerwiec 2017 r. – grudzień 2019 r., a więc nie maja związku ze sprawą (postępowaniem) poddaną niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej.
Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na wydanie przez organy obu instancji rozstrzygnięć w oparciu o postanowienie Burmistrza z 5 maja 2017 r. nr RGŻ.623.344.15.2017 w przedmiocie wszczęcia z urzędu wobec Strony postępowania w sprawie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez wskazania temporalnego zakresu postępowania (okresów których dotyczy). Innymi słowy Burmistrz wszczął postępowanie obejmujące rozliczenie przez Stronę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieskończone okresy sprzed wydania postanowienia, jak i po jego wydaniu. Takie zaś sformułowania przedmiotu postępowania jest niedopuszczalne, albowiem okresów których dotyczy rozliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie można domniemywać chociażby - po pierwsze z uwagi na instytucję przedawnienia, a po wtóre Strona nie może tkwić permanentnie w postępowaniu za nieokreślony okres w tym także ten którego termin płatności jeszcze nie nadszedł.
Zgodnie z art. 165 § 1 o.p., w związku z art. 6o i art. 6q u.c.p.g. Burmistrz ma możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Formą wszczęcia postepowania z urzędu jest postanowienie (art. 165 § 2 o.p.), a data wszczęcia – doręczenie stronie takiego postanowienia (art. 165 § 3 o.p.). Postanowienie to powinno spełniać wymogi określone w art. 217 o.p., a ponadto w swej treści – rozstrzygnięciu zawierać informacje o sytuacji procesowej i materialnej adresata takiego postanowienia co do przedmiotu i zakresu (czasowego postępowania). Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie:
"Postanowienie to akt, z którego strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej, w zakresie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Uwzględniając ponadto skutki prawne, jakie pociąga za sobą wszczęcie postępowania, nieodzowne jest ścisłe określenie zakresu przedmiotowego oraz temporalnego inicjowanego postępowania." (P. Pietrasz [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344, red. L. Etel, Warszawa 2022, art. 165. w LEX).
"To precyzyjne wskazanie przez organ okresu za jaki będzie toczyło się postępowanie uruchamia możliwość rzetelnego przygotowania się do czynności przeprowadzanych w toku postępowania podatkowego. Postanowienie, które wskazuje okres, którego dotyczy postępowanie jest gwarancją dla strony postępowania, że w toku tego postępowania organ nie wykroczy poza swoje uprawnienia ograniczone jego przedmiotem, zawężonym do konkretnego okresu, a decyzja administracyjna kończąca to postępowanie będzie mieściła się w okresie za jaki organ przeprowadził postępowanie.
W przepisach Ordynacji podatkowej moment wszczęcia postępowania podatkowego został sformalizowany. W literaturze podatkowej przyjmuje się, że wszczęcie postępowania podatkowego jest zdarzeniem prawnym o wielkiej wadze formalnej i praktycznej, gdyż kształtuje pierwsze granice sprawy podatkowej, która ma być przedmiotem postępowania i załatwienia w drodze decyzji podatkowej (J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz - Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 105).
(prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 marca 2016 r., o sygn.. akt I SA/Kr 1/16 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA)
"Zgodnie z art. 165 § 2 o.p. wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. Postanowienie to akt, z którego strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej, w zakresie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Uwzględniając ponadto skutki prawne, jakie pociąga za sobą wszczęcie postępowania, nieodzowne jest ścisłe określenie zakresu przedmiotowego oraz temporalnego inicjowanego postępowania (por. L. Etel (red.), O.p. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, t. 5 do art. 165). Z jednej zatem strony postanowienie o wszczęciu wskazuje stronie jaki będzie przedmiot postępowania, a z drugiej zakreśla organowi podatkowemu jego granice, poza które wykroczyć mu nie wolno (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14 września 2016 r., I SA/Bk 174/16, wyrok WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2016 r., I SA/Kr 239/16, wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2012 r., I SA/Kr 239/16, S. Babiarz, O.p. Komentarz, wyd. XI, WKP 2019, t. 5 do art. 165)." (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Go 1086/21 – dostępny w CBOSA)
"Można w związku z tym stwierdzić, że postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 165 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ma funkcję informacyjną i gwarancyjną dla strony postępowania, które to funkcje pozwalają stronie na podejmowanie czynności adekwatnych do sytuacji prawnej wyznaczonej mającymi zastosowanie przepisami prawa procesowego i materialnego a także zapewniają, że decyzja kończąca postępowanie wydana zostanie bez przekroczenia granic przedmiotu postępowania określonych w postanowieniu o jego wszczęciu. Wydanie decyzji z przekroczeniem granic przedmiotu postępowania wynikających z postanowienia o wszczęciu postępowania na podstawie art. 165 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, jest naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i może prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 239 § 2 Ordynacji podatkowej, wskazania na obowiązek prawidłowego wszczęcia postępowania i w związku z tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1327/21 – dostępne w CBOSA Wobec powyższego Sąd stoi stanowisku, że zakres temporalny postanowienia wszczynającego z urzędu postępowanie czy to podatkowe, czy to w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to element niezbędny i minimalny dla treści takiego aktu, a jego brak w kontrolowanej sprawie pociąg skutki negatywne dla Strony stawiając Ją w niepewności oraz pozbawiając praw procesowych chociażby weryfikacji postepowania w zakresie przedawnionego zobowiązania w przedmiocie opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Dlatego też zdaniem Sądu doszło do naruszenia nie tylko przepisu art. 165 § 1 i § 2 o.p. w stopniu mającym bezpośredni wpływ na prawa Strony, ale również zasady legalizmu (działania zgodnie z przepisami prawa) z art. 120 o.p. oraz zaufania do organu prowadzącego postępowanie – art. 121 § 1 o.p., poprzez postawienie Spółki w niepewności co do Jej sytuacji prawnej (kolejnych rozstrzygnięć w zakresie opłaty za niedające się zidentyfikować okresy). W konsekwencji braku możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania z nieokreślonym zakresem temporalnym w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3, w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji i umorzył postępowanie wszczęte wadliwym postanowieniem. Ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji w sposób precyzyjny winien zakreślić granice czasowe postępowania (okresy) w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Wobec konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania (od początku) jako przedwczesne Sąd uznaje, zarówno rozważenie zarzutów skargi jak i kontrolę pod względem zastosowanych przepisów prawa materialnego.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wartość uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego.