Uzasadnienie
M. B. (dalej: skarżący, strona skarżąca) zwrócił się 2 października 2018 r. (data wpływu do organu) do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z 20 stycznia 2020 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w zakresie złożonego wniosku.
Wyrokiem z 12 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 172/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.500 złotych; dalej idącą skargę oddalił oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Dnia 20 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami.
Pismami z 4 września 2020 r. organ zwrócił się do strony skarżącej o wskazanie konta bankowego, na który ma nastąpić zwrot pieniędzy oraz zobowiązał do przedłożenia aktualnego tytułu prawnego do lokalu, który strona przedłożyła 1 października 2020 r.
Dnia 22 września 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie do wykonania wyroku z dnia 12 maja 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 172/20.
Dnia 14 października 2020 r. do organu wpłynęła skarga strony skarżącej na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 172/20. Strona skarżąca wniosła: o stwierdzenie, że organ nie wykonał ww. wyroku; zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. o nałożenie na Wojewodę Dolnośląskiego grzywny w wysokości 49 000 zł; zgodnie z art. 154 § 7 zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwoty 24 000 zł; zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych; o wystosowanie do Wojewody Dolnośląskiego postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. z informacją o zaistnieniu istotnych naruszeń prawa i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie oraz poinformowania strony skarżącej o rezultatach procedury sygnalizacyjnej.
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Decyzją z 29 października 2020 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i i pracę do dnia 2 marca 2023 r.
Pismem z 30 października 2020 r. organ zwrócił się do strony skarżącej o wskazanie konta bankowego, na który ma nastąpić zwrot pieniędzy.
Dnia 22 grudnia 2020 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź strony skarżącej na odpowiedź organu na skargę, w której strona podtrzymała w całości wniesioną skargę oraz wnosi o wydanie wyroku w sprawie w możliwie najszybszym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności.
W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594).
Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo strony skarżącej z 22 września 2020 r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 12 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 172/20, tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na bezczynność organu w postępowaniu i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni.
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 20 sierpnia 2020 r. (data na etykiecie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy. Tymczasem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie III.
Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności.
Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 12 maja 2020 r. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, iż przekroczenie terminu załatwienia sprawy na datę orzekania nie było znaczne.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, ponadto postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji zezwalającej na pobyt czasowy 29 października 2020 r. Ponadto powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania, że, została pozbawiona prawa do rzetelnego procesu. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie.
Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Zdaniem Sądu wymierzona grzywna w wysokości 100 zł, wypełnia już rolę dyscyplinującą na przyszłość.
Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku zaś doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny będzie środkiem wystarczającym, zwłaszcza, że w sprawie zapadła już decyzja.
Odnosząc się do wniosku Strony o wydanie na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego, Sąd zauważa, że powyższe orzeczenie ma charakter fakultatywny, jest wydawane tylko wówczas, gdy stwierdzone zostaną w toku postępowania istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie, nie zaszły podstawy do zastosowania procedury sygnalizacyjnej. W związku z powyższym, Sąd skargę w tym zakresie oddalił.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. orzekł w punktach I, II, III sentencji wyroku. O kosztach w postaci zwrotu uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV sentencji wyroku.