Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda stwierdził nieważność uchwały rady gminy z 31 stycznia 1996 r., którą uchwalono wysokość stawek podatku od posiadania psów.
Przyczyną był fakt, że przepis par. 5 uchwały stwierdzał, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do zobowiązań podatkowych w roku 1996 r. Organ nadzorczy uznał, że przepis ten rażąco narusza art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminom przysługuje prawo stanowienia przepisów obowiązujących na ich obszarze.
Przepisy ustanawiane przez radę gminy wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego /art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Zgodnie z art. 6 ustawy z 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./, rokiem podatkowym jest rok kalendarzowy. Uchwała rady mogła wejść w życie z dniem ogłoszenia, gdyż ustawodawca nie dał organom gminy uprawnienia do stanowienia przepisów działających wstecz. Z treści par. 5 uchwały wynika natomiast, że miała ona działać wstecz, co jest niezgodne z wymienionymi przepisami prawa i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 27 maja 1992 r. SA/Kr 690/92 i z dnia 31 marca 1992 r. SA/Wr 298/92, Orzecznictwo w sprawach samorządowych 1994 nr 2 poz. 87 i ONSA 1992 Nr 2 poz. 42/.
Gmina na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, polegającego na uchyleniu uchwały w całości, podczas gdy z analizy art. 40 i art. 42 tej ustawy, a także z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że wadą dotknięta jest jedynie ta część par. 5 uchwały, która stwierdza, że uchwała ma zastosowanie do zobowiązań podatkowych w roku 1996 r. (...)
Skarga jest zasadna.
Trafnie podnosiła gmina, że organ nadzoru w niniejszej sprawie nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym organ nadzoru orzeka o nieważności sprzecznej z prawem uchwały "(...) w całości lub w części (...)". Błędny jest zatem pogląd organu nadzoru, że istniejący stan prawny nie upoważnia do orzeczenia nieważności uchwały organów gminy tylko w części. Taki pogląd jest sprzeczny z wyraźnym brzmieniem cytowanego przepisu, a nadto jest odmienny od poglądu judykatury, na który słusznie powoływała się gmina.
Nie można również zgodzić się z organem nadzoru, że stwierdzenie nieważności tylko par. 5 uchwały pozostawałoby w kolizji z art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i rzekomym zamiarem rady gminy.
Art. 42 ust. 2 określa termin wejścia w życie przepisu gminnego, stwierdzając, że datą tą jest dzień ogłoszenia przepisu, chyba że przewiduje on wyraźnie termin późniejszy. Zgodnie zatem z ustawą, gdyby na skutek stwierdzenia nieważności par. 5 uchwały nie posiadały ona własnych unormować dotyczących daty wejścia w życie, stosownie do treści art. 42 ust. 2, datą tą byłby dzień ogłoszenia uchwały.
Chybione jest więc stanowisko wojewody, że taki zabieg nie odpowiadałby regulacji zawartej w ustawie o samorządzie terytorialnym.
Brak jest także podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności części par. 5 stanowiłoby zastępowanie rady gminy. Jeżeli organ gminy wydał przepis, który jest sprzeczny z prawem, nie ma znaczenia zamiar organu towarzyszącego uchwalaniu tego przepisu. Przepis taki na podstawie art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy, podlega usunięciu przez organ nadzoru poprzez stwierdzenia jego nieważności niezależnie od tego, czy powstały w wyniku tego zabiegu stan prawny odpowiadał woli rady gminy. Taki bowiem był cel wprowadzenia przez ustawodawcę wymienionego przepisu, na podstawie którego organ nadzoru powinien korygować uchwały sprzeczne z prawem.
Ponadto, z treści par. 5 omawianej uchwały jednoznacznie wynika, że wolą rady gminy było wprowadzenie nowych stawek podatku z mocą wsteczną, tj. także za okres poprzedzający ogłoszenie uchwały. Upatrywanie przez organ nadzoru innego zamiaru rady gminy, aniżeli wynika to z wyraźnego brzmienia uchwalonego przez nią przepisu, nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy.
Dlatego też, w ocenie sądu, nie są zasadne argumenty organu nadzoru, z powodu których doszło do stwierdzenia nieważności całości przedmiotowej uchwały.
Wniosek ten dotyczy także wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi, wojewoda upatrywał niedopuszczalność uchylenia części uchwały w logicznym charakterze jej par. 5.
Sąd podziela bowiem pogląd gminy, ze przepis ten składał się z dwóch zdań gramatycznych, nie stanowił natomiast koniunkcji. Dlatego też stwierdzenie nieprawidłowości jednego z tych zdań nie wywołuje bezwzględnej konieczności zakwestionowania zdania drugiego.
Słusznie jednak wojewoda doszedł do przekonania, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie dają organom gminy uprawnień do stanowienia przepisów z mocą wsteczną. Stąd też ta część par. 5 uchwały, która stwierdza, że "(...) przepisy uchwały mają zastosowanie do zobowiązań podatkowych w roku 1996 (...)" jest sprzeczna z prawem. Część par. 5 o tej treści w rzeczywistości rozciąga działanie uchwały wstecz, to jest od 1 stycznia 1996 r., podczas gdy uchwała pochodzi z 31 stycznia 1996 r.
Ostatnio wskazana część uchwały, jako sprzeczna z prawem, podlegała skutecznemu usunięciu przez organ nadzoru w drodze stwierdzenia nieważności, czego zresztą gmina nie kwestionowała.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował rozstrzygnięcie nadzorcze w części odnoszącej się do fragmentu par. 5, który był sprzeczny z prawem.
Dlatego, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze, poza częścią odnoszącą się do sformułowania par. 5 uchwały rady gminy.