Uzasadnienie
Zarząd Konwentu Uczelnianego Samorządu Studenckiego Politechniki W. pismem z 2 marca 1999 r. zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej o uchylenie w trybie nadzoru decyzji Prorektora ds. Ogólnych Politechniki W. z 16 lutego 1999 r. (...) utrzymującej w mocy decyzję Dziekana Wydziału Informatyki i Zarządzania Politechniki W. z 21 grudnia 1998 r. (...) skreślającą Adama U. z listy studentów Wydziału Informatyki i Zarządzania.
W odpowiedzi na to wystąpienie Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z 24.03.1999 r. poinformowało wnioskodawcę. że Minister Edukacji Narodowej nie jest instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji o skreśleniu z listy studentów. Decyzja o skreśleniu z listy studentów nie podlega uchyleniu w trybie art. 31 ust. 2, czyli w trybie nadzoru nad uczeniami.
Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym od decyzji ostatecznej o skreśleniu z listy studentów służy skarga do NSA, o czym zainteresowany student został pouczony w decyzji Rektora. Nie godząc się z takim stanowiskiem i uznając, że organ naczelny pozostaje w bezczynności Zarząd Konwentu Uczelnianego Samorządu Studenckiego Politechniki W. pismem z 26.03.1999 r. wezwał Ministra Edukacji Narodowej do usunięcia naruszenia prawa. Zarząd Konwentu Uczelnianego podniósł, że nie występował do Ministra o udzielenie informacji lecz o uchylenie decyzji w indywidualnej sprawie studenckiej.
Jego zdaniem Minister winien zając stanowisko w formie decyzji odnośnie wniesionego przez Zarząd Konwentu wniosku z 2.03.1999 r. w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Ustosunkowując się do " wezwania do usunięcia naruszenia prawa" Ministerstwo Edukacji Narodowej podtrzymało w piśmie z 19.04.1999 r. swoje dotychczasowe stanowisko, że decyzja o skreśleniu z listy studentów nie podlega uchyleniu w trybie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym /nadzoru nad uczeniami/.
W dniu 30 kwietnia 1999 r. Samorządowa Organizacja Społeczna Samorządu Studentów Politechniki W. w imieniu której działał Zarząd Konwentu Uczelnianego wniosła skargę w interesie prawnym studenta Politechniki W. Adama U. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 2.03.1999 r. żądającego wydania aktu nadzorczego uchylającego decyzję Prorektora Politechniki W. z 16.02.1999 r. jako niezgodną z prawem. Skarżący nie podziela poglądu zaprezentowanego przez Ministerstwo w odpowiedzi na jego wniosek. Jego zdaniem z art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym wynika obowiązek MEN badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni, a obowiązek ten dotyczy zarówno indywidualnych jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej.
Na podstawie wniosku skarżącego z 2.03.1999 r. Minister powinien był wydać decyzję niezależnie od tego czy byłaby to decyzja pozytywnie lub negatywnie ustosunkowująca się do wniosku. Ponieważ Minister Edukacji Narodowej nie wydał w tej sprawie żadnej decyzji, co narusza interes prawny skarżącego i studenta w imieniu którego wniósł on skargę, przeto ma miejsce bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej odrzucenie. Minister skargę na niewydanie: przez niego decyzji w trybie nadzoru na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym uważa za niedopuszczalną. Na podstawie cytowanego art. 31 Minister Edukacji Narodowej lub inny właściwy minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami. jednakże nadzór ten ma wyłącznie charakter tzw. " nadzoru prawnego" czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. W tym zakresie Minister posiada uprawnienia do podjęcia w ciągu miesiąca decyzji o uchyleniu uchwały senatu uczelni lub decyzji rektora uczelni w przypadku ich niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni /art. 31 ust. 2/. Przedmiotem działań nadzorczych Ministra mogą być jedynie akty prawne o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygająca w konkretnych indywidualnych sprawach. gdzie przepisy przewidują wniesienie skargi do NSA.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do złamania prawnie zagwarantowanej autonomii uczelni /art. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym/ i prowadzenia dwóch niezależnych postępowań odwoławczych /przez Ministra i przez Sąd/. W przedmiotowej sprawie zarówno Adam U. jak i Zarząd Konwentu Uczelnianego Samorządu Studenckiego Politechniki Wrocławskiej wnieśli skargi na decyzję Rektora do NSA we Wrocławiu. Należy również stwierdzić. że na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NSA skarga na bezczynność organu może być wniesiona wyłącznie przez uprawnione podmioty.
Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1993 r. III ZP 46/97 stwierdził: że "w sytuacji gdy pomimo zaistnienia przesłanek prawnych do podjęcia decyzji na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, właściwy minister nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia w sprawie, legitymacja prawna do wniesienia skargi na bezczynność ministra przysługuje wyłącznie właściwym organom szkoły wyższej /rektorowi lub senatowi uczelni/ lub prokuratorowi (...) innym podmiotom skarga taka w tym wypadku nie przysługuje''.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ Minister Edukacji Narodowej sprawuje w zakresie szkolnictwa wyższego dwojaki nadzór. Pierwszy rodzaj nadzoru jest to nadzór określony w dziale II ustawy w rozdziale 1 jako nadzór nad uczelniami państwowymi. Nadzór ten stosownie do postanowień art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy ma wyłącznie charakter tzw. nadzoru prawnego tzn. dotyczy badania zgodności działań organów uczelni /senatu, rektora/ z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Kontrolując legalność działań podejmowanych przez organy uczelni Minister Edukacji Narodowej w przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni z przepisami ustawy lub statutem podejmuje w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym decyzję o ich uchyleniu. Charakter aktu podejmowanego w tym trybie przez Ministra określił Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z dnia 12 lutego 1998 r. III ZP 46/97 stwierdzając iż jest to decyzja administracyjna nie wydana na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Stanowi ona typowe rozstrzygnięcie z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez właściwy organ /Ministra/ z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego /uczelni/ podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jej przedmiotem jest następcza /ex post/ ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni /senat lub rektora/ aktu prawnego /uchwały lub decyzji/ i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności /zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni/. Na taką decyzję Ministra Edukacji Narodowej podjętą na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy o uchyleniu uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni przysługuje uprawnionym podmiot skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podmiotami tymi są wyłącznie senat uczelni lub jego rektor, których uchwała lub decyzja zostały decyzją Ministra uchylone. Wyjaśnić tu trzeba; że w przypadku decyzji rektora o jakiej mowa w art. 31 ust. 2 ustawy to chodzi tu wyłącznie o decyzje podejmowane przez rektora dotyczące funkcjonowania uczelni /art. 49 ust. 2/ a nie decyzje administracyjne, które rektor podejmuje jako organ administracji publicznej w indywidualnych sprawach dotyczących studentów.
W powołanej wyżej uchwale z dnia 12 lutego 1998 r. Sąd Najwyższy zaprezentował również pogląd, że w sytuacji gdy pomimo zaistnienia przesłanek prawnych do podjęcia decyzji na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym właściwy minister nie podejmie żadnego rozstrzygnięcia w sprawie; legitymacja prawna do wniesienia skargi na bezczynność ministra przysługuje wyłącznie właściwym organom danej szkoły wyższej /rektorowi lub senatowi uczelni/ lub prokuratorowi.
W tym wypadku chodzi bowiem o indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, w której rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów /senatu lub rektora/ do podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym. a nie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Dlatego innym podmiotom skarga taka w tym przypadku nie przysługuje. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Odnosząc przedstawiony stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Zarządowi Konwentu Uczelnianego Samorządu Politechniki W. nie przysługiwała skarga na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w sprawie wydania aktu nadzorczego uchylającego decyzję Rektora tejże uczelni o skreśleniu z listy studentów Adama U. Dokumentacja tej sprawy poczynając od pisma strony skarżącej z 2.03.1999 r., skierowanego do Ministra Edukacji Narodowej a kończąc na skardze z 30.04.1999 r. wniesionej do Sądu Administracyjnego na bezczynność Ministra wskazuje jednoznacznie, iż Zarząd Konwentu Uczelnianego domagał się od Ministra Edukacji Narodowej wydania aktu nadzorczego w oparciu o art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym uchylającego wadliwą zdaniem strony skarżącej decyzję Rektora o skreśleniu z listy studentów Adama U. Skarga ta nie może zostać uwzględniona z dwu powodów.
Przede wszystkim to organ samorządu studenckiego nie jest legitymowany do żądania od Sądu zobowiązania Ministra Edukacji Narodowej do wydania decyzji nadzorczej na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy ponieważ jak wyjaśniono w tym trybie z żądaniem takim może wystąpić wyłącznie właściwy organ uczelni tj. senat lub jej rektor. Po wtóre zaś decyzja Rektora o skreśleniu określonej osoby z listy studentów nie może podlegać kontroli o jakiej stanowi art. 31 ust. 1 ustawy. Decyzja ta jest decyzją administracyjna wydawaną w sprawie indywidualnej przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 161 ustawy/. Może być zatem ona wzruszona w trybie nadzoru przewidzianego przepisami Kpa. Nadzór o jakim mowa w art. 156-159 Kpa w wyniku którego może zostać stwierdzona nieważność decyzji jest drugą formą nadzoru sprawowanego przez Ministra Edukacji Narodowej. Dotyczy on wydawanych przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu szkolnictwa wyższego.
Strona skarżąca domagała się od Ministra Edukacji Narodowej wzruszenia omawianej decyzji Rektora w trybie przewidzianym art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r., a nie w trybie nadzorczym przewidzianym przepisami Kpa. Z tego względu skargę na bezczynność Ministra w tej sprawie na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, należało oddalić.