Uzasadnienie
W skardze do NSA z 1 grudnia 1999 r., złożonej po uprzednim wyczerpaniu środków odwoławczych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, Maccabi K. z. reprezentowany przez adwokata Marcina S., zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. pozostawanie w bezczynności, polegające na nie rozpoznaniu wniosku z 25 listopada 1999 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dotyczącej odmowy przyznania własności czasowej oraz wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Stwierdził w niej, że brak dołączenia do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez wnoszącego podanie nie daje podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, a uzasadnia jedynie jego zawieszenie. Dodał, że brak możliwości złożenia do akt postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie wynika z winy wnioskodawcy, lecz z opieszałości sądu powszechnego, który do dziś nie rozpoznał tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawierał niezbędnych danych do wszczęcia postępowania w sprawie, a co za tym idzie do rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania. Organ wezwał zatem stronę do usunięcia braków podania w trybie art. 64 par. 2 Kpa z zagrożeniem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, jeżeli braki te nie zostaną uzupełnione w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Skarżący zakwestionował zasadność wezwania go do usunięcia braków formalnych i ponowił żądanie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi /pismo z 21 kwietnia 1999 r./ poinformowano skarżącego, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pozostawia się bez rozpoznania. Podkreślono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony /art. 157 par. 2 Kpa/, a zatem ustalenie następstwa prawnego, a więc ustalenia czy skarżący ma interes prawny we wzruszeniu kwestionowanej decyzji było konieczne. W konsekwencji, żądanie uzupełnienia braków podania było zasadne. Nie uzupełnienie zaś tych braków w wyznaczonym przez organ terminie skutkowało pozostawieniem sprawy bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie siebie wskazanym - art. 26 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego - por. np. postanowienie NSA z dnia 16 października 1996 r. /II SAB/Wr 13/96/, nie publikowane.
Zdaniem Sądu organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie ta sytuacja nie ma miejsca.
Zgodnie z ustalonym w orzecznictwie NSA poglądem wezwanie wystosowane w trybie art. 64 par. 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników - wyrok z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 114. Zatem w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postąpiło właściwie, ponieważ wezwało do przedstawienia dokumentów, /postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez wnoszącego podanie/ niezbędnych do ustalenia istnienia przesłanek, warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 par. 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 par. 3 Kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 par. 3 Kpa /"odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji"/ wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu, jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, str. 829. Niedostarczenie zatem organowi postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez wnoszącego podanie uprawniało kolegium do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Brak tych dokumentów albowiem uniemożliwiał organowi prowadzącemu postępowanie rozpoznanie, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu /strony/, a co za tym idzie, czy nie wystąpiły przesłanki warunkujące wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mówiąc innymi słowy, niedołączenie do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez wnoszącego podanie było brakiem, uniemożliwiającym nadanie temu wnioskowi dalszego biegu. W konsekwencji, nie może być więc absolutnie mowy o pozostawaniu Kolegium w bezczynności, co czyni skargę bezzasadną.
Ma również rację organ administracji twierdząc, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia.
Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę. Pogląd ten zresztą nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie NSA - por. cyt. wcześniej wyrok. Kolegium nie tylko poinformowało stronę o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia, ale również powiadomiło ją, że po dostarczeniu żądanych dokumentów sprawa będzie mogła być rozpoznana, chociaż pod innym numerem.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA należało orzec jak w sentencji wyroku.