Uzasadnienie
Tadeusz I. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 2 kwietnia 1996 r. skargę na bezczynność Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody (...) dotyczącej odmowy przyznania rekompensaty pieniężnej. Jednocześnie skarżący wnosił o spowodowanie usunięcia naruszenia prawa (...) oraz o orzeczenie uprawnień do rekompensaty pieniężnej. W ocenie skarżącego informacja Ministerstwa, że odwołanie to zostanie rozpoznane w IV kwartale 1996 r., jest niezgodna z art. 35 par. 3 Kpa, gdyż sprawa nie ma skomplikowanego charakteru, a jednomiesięczny termin załatwienia sprawy administracyjnej nie jest terminem instrukcyjnym i zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wnosząc o jej oddalenie, podał, iż zgodnie z art. 36 Kpa organ poinformował stronę o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz o przewidywanym terminie jej rozpoznania w IV kwartale 1996 r. Skoro organ zgodnie z dyspozycją art. 36 Kpa wskazał termin załatwienia sprawy, to wniesiona skarga nie może być uznana za zasadną. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż niemożność załatwienia sprawy w terminie wynika z konieczności rozpoznania ponad półtora tysiąca wcześniej złożonych odwołań od decyzji organów I instancji w przedmiocie rekompensaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustalone w art. 35-38 Kpa terminy załatwienia sprawy mają charakter dyscyplinujący organ administracji. Głównym elementem konstrukcji prawnej tych przepisów jest ustalenie maksymalnych terminów załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 par. 3 Kpa termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi jeden miesiąc od otrzymania odwołania. Uchybienie temu terminowi stwarza dla organu, niezależnie od przyczyny, obowiązek zawiadomienia strony o tym fakcie, z podaniem przyczyny opóźnienia oraz z wyznaczeniem nowego terminu.
Wprawdzie przepis art. 36 Kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem (...) być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w art. 36 Kpa mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin znany kodeksowi postępowania administracyjnego i liczony zgodnie z zasadami przyjętymi w tym kodeksie. Stosownie zaś do art. 57 Kpa terminy w postępowaniu administracyjnym są określane w dniach, tygodniach i miesiącach. Kodeks natomiast nie zna pojęcia "kwartał" i nie przewiduje sposobu obliczania takiego terminu. W związku z tym wyznaczenie przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa takiego terminu rozpoznania odwołania skarżącego narusza przepis art. 36 Kpa.
Jak powiedziano wyżej, art. 36 Kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 Kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze /wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r. I SA 258/82, ONSA 1982 Nr 1 poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996/. Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 Kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie.
W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 par. 1 Kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.
W niniejszej sprawie, jak wynika z pisma Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy nie jest skomplikowany charakter sprawy, konieczność przeprowadzenia dowodów itp., ale jedynie duża liczba odwołań, które musi rozpoznać organ. Są to okoliczności leżące wyłącznie po stronie organu. Natomiast na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie w niniejszej sprawie rocznego terminu rozpoznania sprawy narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 12 Kpa. Podkreślić również należy, że stosownie do art. 36 Kpa obowiązek zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy ciąży na organie administracji państwowej, który powinien sprawę załatwić. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 127 par. 2 w związku z art. 17 pkt 2 Kpa, organem właściwym do rozpoznania odwołania jest Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Natomiast nowy termin został wyznaczony przez naczelnika wydziału w Departamencie Orzecznictwa Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który nie jest w ogóle organem administracji rządowej i nie ma upoważnienia do działania w imieniu właściwego organu.
Podsumowując, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 par. 1 Kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 Kpa /tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach/ i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 Kpa.
Ponieważ w niniejszej sprawie zostały naruszone podane wyżej zasady, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę na bezczynność Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa za zasadną i na podstawie art. 26 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzekł jak w sentencji wyroku.