Uzasadnienie
Gmina N. wniosła 28 stycznia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie wydania decyzji o nabyciu przez Gminę N. mienia komunalnego stanowiącego nieruchomość gruntową położoną we wsi S. gmina N., będącą własnością Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy w P. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr KW (...) i na podstawie art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ domagała się zobowiązania Wojewody M. do wydania decyzji o nabyciu przez skarżącą wyżej wskazanego mienia. W dniu 5.12.2000 r. Komisja Inwentaryzacyjna Rady Gminy N. skierowała do Wojewody M. wniosek o potwierdzenie, na mocy przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, nabycia przez Gminę N. nieodpłatnie niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej we wsi S., nr ewidencyjny 13, o powierzchni 2,55 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Komisja Inwentaryzacyjna zmodyfikowała następnie powyższy wniosek powołując się na art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., o której wyżej mowa. Komisja wskazała, że niezabudowana nieruchomość Nr 13 położona w S. jest niezbędna do realizacji zadań Gminy N. w związku z jej przeznaczeniem pod zabudowę letniskową. Wojewodzie M. przesłano również uchwałę Rady Gminy (...) z 30.03.2001 r., w której Rada Gminy wyraża zgodę na nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy N. przedmiotowej nieruchomości. Do dnia złożenia skargi, mimo upływu wielu miesięcy, Wojewoda nie rozpoznał wniosku Gminy N. i nie wydał stosownej decyzji, jak również nie przedłużył terminu załatwienia sprawy ani nie powiadomił Gminy o przyczynach swej bezczynności. Do wydania decyzji w przedmiocie nabycia przez Gminę N. nieruchomości położonej w S. obligują Wojewodę M. przepisy art. 18 ust. 1 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o pracownikach samorządowych (...).
Określone w tej ustawie postępowanie komunalizacyjne jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kpa. Przepisy ustawy "komunalizacyjnej" nie ustalają terminu do wydania przez wojewodów decyzji w sprawie nabycia mienia. Bezpośrednie zastosowanie w tym zakresie mają zatem przepisy Kpa, określające terminy załatwienia spraw. Zgodnie z art. 35 par. 1 Kpa sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Jeśli natomiast załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawa szczególnie skomplikowana - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda M. winien był w tej sprawie wydać decyzję w ciągu miesiąca od otrzymania wniosku Gminy, a jeśli uznał sprawę za szczególnie skomplikowaną - w ciągu dwóch miesięcy. Tymczasem Wojewoda znacznie przekroczył ustawowe terminy i do chwili obecnej pozostaje bezczynny.
Zauważyć należy, że co prawda art. 37 par. 1 Kpa przewiduje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub ustalonym zgodnie z art. 36 Kpa, jednak zażalenie wnosi się do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tymczasem ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie określa w art. 18 ust. 2 właściwości organu wyższego stopnia wobec decyzji wojewody, reguluje jedynie właściwość instancyjną w zakresie odwołania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest tylko organem odwoławczym do decyzji Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Gminy N. Wojewoda M. wyjaśnił, że sprawa komunalizacji na rzecz Gminy N. nieruchomości położonej we wsi S., stanowiącej działkę Nr 13 o pow. 2,55 ha, była dwukrotnie rozpatrywana przez niego. Po raz pierwszy w 1992 r. na wniosek Gminy N. decyzją z 19.05.1992 r. Wojewoda W. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę N. przedmiotowej nieruchomości. Następnie, postanowieniem z 21.02.1996 r. zostało wznowione postępowanie w tej sprawie. Po wznowieniu postępowaniu ustalono, że omawiana nieruchomość w dniu 27.05.1990 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, znajdowała się w zarządzie Komendy Milicji Obywatelskiej w W. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta P. z 5.07.1977 r. /strzelnica wielkokalibrowa/.
Gmina N. występując o wydanie przez Wojewodę W. decyzji stwierdzającej nabycie przez nią z mocy prawa tej nieruchomości w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości pominęła całkowicie fakt istnienia zarządu Komendy Stołecznej MO tą nieruchomością. Postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, aby kiedykolwiek nieruchomość ta należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego ani podległych jemu organów, w związku z czym brak było podstaw do jej komunalizacji. W związku z powyższym Wojewoda W. decyzją z 26.04.1996 r., na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił decyzję z 19.05.1992 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę N. z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej ewidencyjną działkę Nr 13 o pow. 2,55 ha położonej we wsi S. oraz odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę N. tej nieruchomości. Od decyzji tej Gmina N. nie złożyła odwołania, co oznacza, że decyzja ta jest ostateczna.
Pismem z 20.07.2000 r. Komenda Wojewódzka Policji wystąpiła do Starosty Powiatu P. o wygaszenie prawa użytkowania ww. nieruchomości. Decyzją Starosty Powiatu P. z 8.02.2001 r. wygaszono użytkowanie sprawowane przez dawną Komendę Milicji Obywatelskiej w W., w związku z czym ww. grunty przeszły do zasobu Skarbu Państwa. Wnioskiem z 29.03.2001 r. Zarząd Powiatu P. wystąpił do Wojewody M. o wyrażenie zgody na przekazanie w formie darowizny z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz Powiatu P. przedmiotowej nieruchomości. Zarządzeniem z 30.08.2001 r. Wojewoda M. wyraził zgodę na dokonanie darowizny na rzecz Powiatu P. i udzielił zgody Staroście Powiatu P. na zbycie omawianej nieruchomości. Aktem notarialnym z 19.09.2001 r. Starosta Powiatu P., działający w imieniu Skarbu Państwa, umową darowizny przekazał Powiatowi P. nieruchomość stanowiącą działkę Nr 13 o pow. 2,55 ha we wsi S. W związku z tym nie można się zgodzić z zarzutem bezczynności Wojewody w powyższej sprawie.
Już od połowy 2000 r. Powiat P. czynił starania o nabycie tej nieruchomości - załatwiając sprawy prawne i formalne - czego Gmina N. nie zrobiła. O tym, że o nabycie przedmiotowych gruntów występował Powiat, Gmina była informowana /ustnie/.
Z uwagi na to, że decyzją Wojewody M. z 26.04.1996 r. odmówiono stwierdzenia nabycia przez Gminę N. przedmiotowej nieruchomości i decyzja ta stała się ostateczna, a nie ma podstawa do jej uchylenia, to jest ona obowiązująca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wskazuje podmioty, które są uprawnione do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego oraz w art. 34 określa warunki, jakie muszą zostać spełnione, by skarga mogła zostać prawnie skutecznie wniesiona. Zgodnie z ustępem 1 powołanego art. 34 ww. ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Oznacza to, że w sprawie administracyjnej, której załatwienie następuje w drodze wydania przez organ administracji publicznej decyzji, jeżeli od tej decyzji przysługiwało stronie postępowanie odwoławcze, skargę do Sądu Administracyjnego będzie ona mogła złożyć dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego, tj. wydanie decyzji w tej sprawie w II instancji przez organ odwoławczy.
Jeżeli organ administracyjny zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie /i to zarówno organ I jak i II instancji/, przy czym zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy ma charakter nieuzasadniony, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takich przypadkach możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Na niezałatwienie sprawy w terminie zakreślonym przepisami Kpa strona zgodnie z postanowieniami art. 37 ust. 1 Kpa może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Organ, do którego także zażalenie wypłynęło, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podejmuje środki zapobiegające naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości /par. 2 art. 37/.
Jeżeli działania zmierzające do usunięcia bezczynności w trybie administracyjnym zostały przez stronę podjęte, to znaczy wystąpiła ona z zażaleniem do organu wyższego stopnia w trybie omawianego art. 37 Kpa, a organ ten nie zareagował na to wystąpienie bądź też organ I instancji zobowiązany do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie terminu tego nie dochował, wówczas stronie będzie przysługiwała skarga do Sądu Administracyjnego na bezczynność organu, który zobowiązany był do załatwienia sprawy. Zatem wniesienie skargi do NSA na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 Kpa, ponieważ zażalenie, o którym jest mowa w tym przepisie, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Administracyjnego poglądem jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca tego trybu nie dochowała, co przyznała w skardze.
Z zasady organem wyższego stopnia, do którego należy wnieść zażalenie na podstawie cytowanego art. 37 Kpa, jest organ odwoławczy, chyba że, jak stanowi art. 127 par. 2 Kpa, ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Taka okoliczność właśnie zachodzi w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Utworzona na podstawie art. 18 ust. 2 powyższej ustawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest wyłącznie organem odwoławczym, powołanym do rozpatrywania odwołań od decyzji komunalizacyjnych wydawanych przez wojewodów. Nie ma ona natomiast w stosunku do wojewodów uprawnień organu wyższego stopnia. Oznacza to, że zażalenie, o jakim mowa w art. 37 Kpa, nie może być złożone do Krajowej Komisji Odwoławczej bo ta nie ma uprawnień do podjęcia działań zmierzających do likwidacji bezczynności Wojewody w trybie administracyjnym.
Nie oznacza to jednak, że w sprawach z zakresu komunalizacji mienia ogólnonarodowego nie ma w stosunku do orzekających w tych sprawach wojewodów organu wyższego stopnia. Organem tym jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który uprawniony jest do kontrolowania w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnych wojewodów. Zatem przed wniesieniem skargi do NSA skarżąca Gmina winna się zwrócić na podstawie art. 37 par. 1 Kpa do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zażaleniem na bezczynność Wojewody M. w przedmiotowej sprawie. Niespełnienie przez skarżącą warunku wskazanego w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA sprawia, że skargę należało uznać za niedopuszczalną i na zasadzie art. 27 ust. 2 tej ustawy odrzucić.