Uzasadnienie
Sekretarz Urzędu Miejskiego w W. w zastępstwie Naczelnika Miasta pismem z dnia 18 marca 1987 r. /bez numeru/ przekazał do dyspozycji Wydziału Inwestycji i Remontów Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. lokal kwaterunkowy Nr 3 przy ul. G. Nr 104 w W., składający się z dwóch pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 65 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 50 m2, w celu wydania "imiennej decyzji przydziału" dla Marka B. Ryszard P. - właściciel domu, w którym znajduje się lokal - zwrócił się do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. o stwierdzenie nieważności - jak podał - decyzji z dnia 18 marca 1987 r., przekazującej ten lokal do dyspozycji Urzędu Spraw Wewnętrznych. Poinformował, iż w dniu 9 marca 1987 r. złożył wniosek o cofnięcie przydziału lokalu zajmującym je wówczas Helenie i Ryszardowi S. W sprawie tej jednak nie otrzymał odpowiedzi, nie wiedział też o czynnościach dotyczących przekazania lokalu Urzędowi Spraw Wewnętrznych.
Po upływie ok. pół roku Ryszard P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że dotychczas nie zapadła decyzja w jego sprawie, a więc trzydziestodniowy termin "nie został dotrzymany".
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Podało, że skarżący nie wyczerpał środka przewidzianego w art. 37 par. 1 Kpa, gdyż nie składał zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Skoro zaś warunek przewidziany w art. 216 par. 2 Kpa nie został spełniony, skarga Ryszarda P. jest niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 216 par. 1 Kpa do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść skargę, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji nie wydał decyzji w postępowaniu w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Skargę można wnieść - w myśl art. 216 par. 2 Kpa - po wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 37 Kpa. W świetle powyższych przepisów należało ocenić dopuszczalność skargi Ryszarda P. Przede wszystkim odpowiedzi wymagała kwestia, czy sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Ryszard P. żąda stwierdzenia nieważności - jak podał - decyzji z dnia 18 marca 1987 r. przekazującej lokal Nr 3 przy ul. G. Nr 104 w W. do dyspozycji Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. Istnieje jednak wątpliwość, czy rzeczywiście mamy tu do czynienia z decyzją. Pismo z dnia 18 marca 1987 r., o którym mowa, nie ma wszak formy decyzji administracyjnej, a jego podstawa prawna jest wątpliwa. Tymczasem od odpowiedzi na pytanie, czy pismo to jest decyzją administracyjną, zależy zasadność skargi. W sytuacji bowiem, gdyby rzeczone pismo nie było decyzją administracyjną, nie byłoby podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji czy też odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 par. 1 i art. 157 par. 3 Kpa/. Żądanie Ryszarda P. w myśl art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa w takim wypadku nie wszczynałoby postępowania administracyjnego, które powinno by się zakończyć decyzją administracyjną.
Gdyby zaś wspomniane pismo było decyzją administracyjną, żądanie Ryszarda. P. powinno być załatwione w drodze decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu /zob. np. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, str. 188/. Na ogół jednak przy ocenianiu danego aktu administracyjnego opierano się na tym, czy istnieje podstawa materialnoprawna do wydania decyzji. Wydaje się jednak, że kryterium to nie jest wystarczające do przesądzenia o tym, czy dane pismo jest decyzją administracyjną, czy też nie. Kodeks postępowania administracyjnego wszak zakłada, że może się zdarzyć, iż zostanie wydana decyzja bez podstawy prawnej; w takim wypadku organ administracji obowiązany jest na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdzić nieważność decyzji. Trudno byłoby się zgodzić z tym, że takie samo rozstrzygnięcie, zależnie od jego nazwy i formy, w jednym wypadku podlegałoby stwierdzeniu nieważności, w drugim zaś nie. Nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym o uprawnieniach osoby /fizycznej bądź prawnej/ decydowałby bardziej czy mniej świadomy wybór organu administracji co do formy rozstrzygnięcia sprawy. Prowadziłoby to do sytuacji, w których przy analogicznych rozstrzygnięciach osoby, których one dotyczą, pozostawałyby w różnej sytuacji prawnej. Dlatego też logicznie nasuwa się wniosek, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma.
W świetle powyższego należy przyjąć, że pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób /fizycznych lub prawnych/ w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej.
Oceniając pismo z dnia 18 marca 1987 r. z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji, należy dojść do wniosku, że jest ono w istocie decyzją administracyjną, gdyż pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz /do Urzędu Spraw Wewnętrznych w W./ i w sposób władczy przyznaje Urzędowi Spraw Wewnętrznych uprawnienie do dysponowania lokalem, a zarazem ogranicza uprawnienia właściciela lokalu. Skoro zaś omawiane pismo jest w istocie decyzją administracyjną, to żądanie Ryszarda P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji powinno być rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta będzie musiała odnieść się do kwestii, czy rozstrzygnięcie z dnia 18 marca 1987 r. ma podstawę w przepisach prawa materialnego.
Ponieważ żądanie Ryszarda P. nie zostało załatwione w terminie określonym w art. 35 Kpa, wniósł on skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pozostało jednak do rozważenia, czy skarga ta jest dopuszczalna, zwłaszcza że w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż w danym wypadku nie został spełniony warunek podany w art. 216 par. 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 37 Kpa. Artykuł 37 par. 1 Kpa zaś mówi, że na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 przysługuje stronie zażalenie do organu administracji wyższego stopnia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują organów wyższego stopnia w stosunku do kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych /art. 17 Kpa/. Nie ma zatem organu, do którego mogłoby być wniesione zażalenie. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 216 par. 1 Kpa nie jest obwarowana warunkiem spełnienia wymagania z art. 216 par. 2 Kpa w przypadku, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji organ administracji, w stosunku do którego nie ma organu wyższego stopnia.
Skarga Ryszarda P. więc była dopuszczalna i - jak wynika z powyższego - zasługiwała na uwzględnienie. W związku z tym na podstawie art. 216 par. 4 Kpa należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.