Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 6 maja 2009 r., sygn. akt I SAB/Bd 2/09

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej Gospodarstwu Rolnemu "O." sp. z o.o. w O. na dostosowanie gospodarstw do standardów UE.

Na decyzję organu II instancji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 04 lipca 2007r. sygn. akt l SA/Bd 389/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji wskazując, że przedmiotowe decyzje naruszają prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd l instancji stwierdził, że organy administracji nie rozstrzygnęły przede wszystkim kwestii prawidłowości wpisu do ewidencji skarżącej. Przyjęły, że skarżąca w dacie złożenia pierwszego wniosku z dnia 9 lutego 2005r., będąc oddziałem spółki, nie miała zdolności do występowania w postępowaniu administracyjnym i nie była stroną tego postępowania.

Sąd podkreślił, że kwestia wpisu do rejestru producentów nie została prawidłowo przez organy wyjaśniona i rozstrzygnięta, do czego organy były zobowiązane zgodnie z art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nieuprawniona była odmowa przyznania płatności spółce bez wyeliminowania jej z rejestru producentów.

Od powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 06 marca 2008r., sygn. II GSK 423/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższą skargę kasacyjną i podzielił stanowisko Sądu l instancji. Wskazał, że organy administracji nie rozważyły w toku postępowania znaczenia przekształceń spółki z o.o. "Z." dla oceny zasadności wniosku z dnia 09 lutego 2005r. Nie oceniły również, kto w dacie złożenia wniosku był producentem rolnym uprawnionym do uzyskania pomocy DSU i dlaczego podział podmiotu uprawnionego wpływa na utratę skuteczności wniosku.

Mając na uwadze powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu 26 czerwca 2008r. wezwał do złożenia wyjaśnień J. D. reprezentanta Gospodarstwa Rolnego "O." sp. z o.o. w O., celem dokonania ustalenia okoliczności nadania numeru producenta Oddziałowi w O. osoby prawnej "Z." sp. z o.o. w W. oraz ustalenia ewentualnego następstwa prawnego po w.wym. oddziale przez Gospodarstwo Rolne "O." sp. z o.o. w O. Wezwanie do złożenia wyjaśnień wystosowano także do W. D., reprezentanta "Z." sp. z o.o. w W. Po otrzymaniu odpowiedzi od powyższych osób, decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik ARiMR w B. odmówił Oddziałowi w O. osoby prawnej "Z." sp. z o.o. w W. wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...].

Następnie Kierownik Biura Powiatowego w B. zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2008r. poinformował "Z." sp. z o.o. w W. o wykreśleniu z Ewidencji Producentów "Z." sp. z o.o. w W. Oddział w O., co oznacza anulowanie numeru identyfikacyjnego. Dnia 22 stycznia 2009r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo Gospodarstwa Rolnego "O." sp. z o.o. w O. wzywające do usunięcia naruszenia prawa w związku z powyższym zawiadomieniem. Pismem z dnia 20 lutego 2009r. poinformowano pełnomocnika skarżącego, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa.

W dniu 16 czerwca 2008r. Gospodarstwo Rolne "O." sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem organu I instancji skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., tj. na niewydanie decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

Postanowieniem z dnia 13 listopada 2008r. WSA w Bydgoszczy odrzucił skargę, z uwagi na wniesienie jej przed wyczerpaniem przysługujących stronie środków zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie strona nie wniosła zażalenia do organu wyższego szczebla tj. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. Zamiast tego, pismo strony z dnia 11 czerwca 2008r. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji - zostało skierowane do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Oznacza to, że nie został zachowany tryb przewidziany w art. 37 §1 k.p.a.

Dnia 17 listopada 2008r. do Biura Powiatowego w B. wpłynęło zażalenie Gospodarstwa Rolnego "O." sp. z o.o. na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. nie uwzględnił zażalenia.

Pismem z dnia 29 stycznia 2009r. skarżąca została poinformowana o nowym terminie wydania decyzji przypadającym na 31 marca 2009r.

W dniu 02 marca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wpłynęła kolejna skarga Gospodarstwa Rolnego "O." sp. z o.o. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. W opinii strony bezczynność ta polegała na niewydaniu decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

Strona wniosła o zobowiązanie organu l instancji do wydania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku, decyzji w sprawie przyznania skarżącej pomocy ze środków unijnych na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej tj. na wybudowanie płyty obornikowej w jej gospodarstwie.

Spółka podkreśliła, że wyrokiem z dnia 06 marca 2008r. Naczelny Sąd

Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchylającego jego decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B. odmawiającą przyznania skarżącemu środków na wskazany cel. Strona podniosła, że od dnia ogłoszenia wyroku minęło już ponad 10 miesięcy i mimo zażalenia złożonego na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego do dnia dzisiejszego decyzja taka nie została podjęta, a zażalenie nie zostało uwzględnione.

W odpowiedzi na powyższą skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniósł o jej oddalenie. Argumentując swoje stanowisko organ stwierdził, że wydanie decyzji w sprawie o pomoc na dostosowanie do standardów Unii Europejskiej, której stroną jest Gospodarstwo Rolne "O." sp. z o.o. w O. faktycznie uzależnione jest od stwierdzenia, że zawiadomienie z dnia 17 grudnia 2008r. o stwierdzeniu nieprawidłowego wpisania "Z." sp. z o.o. w W. Oddział w O. i wykreśleniu "Z." sp. z o.o. w W. Oddział w O., co oznacza anulowanie nadanego numeru identyfikacyjnego, wywołało skutki prawne w związku z upływem terminu na złożenie skargi do WSA. W związku z powyższym obecnie nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie o pomoc DSU.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za uzasadnioną.

Jest zasadą, że w sprawach skarg na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedmiotem badania i oceny Sądu będzie to, czy organ tj. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. jako organ I instancji będąc zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, którym zostały uchylone decyzje odmawiające tej pomocy wydane zarówno przez organ drugiej jak i pierwszej instancji - pozostawał w zwłoce z merytorycznym rozpoznaniem sprawy.

Innymi słowy, istota sporu w niniejszej sprawie będzie sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał czy nie pozostawał w bezczynności co do wydania merytorycznej decyzji dotyczącej wniosku skarżącej w przedmiocie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej.

Ustawowe terminy do załatwienia spraw przez organy administracji zostały określone w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organy administracji publicznej są zobowiązane do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki:

1. niezwłocznie,
2. w terminie jednego miesiąca w odniesieniu do spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,
3. w terminie dwóch miesięcy w odniesieniu do spraw szczególnie skomplikowanych.

Początek biegu powyższych terminów następuje od dnia wszczęcia postępowania, przy czym mając na uwadze zasadę efektywności postępowania zawartą w art. 35 § 5 k.p.a. w odniesieniu do ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji w następstwie kasatoryjnych rozstrzygnięć bądź to organu

II instancji bądź sądu - należy przyjąć, że termin ten rozpoczyna bieg po uprawomocnieniu się tych orzeczeń z momentem otrzymania akt administracyjnych przez właściwy organ I instancji.

Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy w terminach o których mowa - organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony podając nowy termin załatwienia sprawy. Powyższy obowiązek ciąży również na organie w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na tle takiego ustawowego uregulowania zagadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że "organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. I SAB 60/99 - OSP 2000r. nr 6 poz. 87).

Niezbędny dla dokonania oceny stanu bezczynności organu wynikający z akt administracyjnych chronologiczny przebieg zdarzeń i czynności, które miały miejsce w sprawie był następujący:

1. w dniu 28 kwietnia 2008 r. organ II instancji otrzymał z sądu akta administracyjne sprawy po oddaleniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Bydgoszczy, którym uchylono decyzję obu instancji o odmowie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej,
2. w dniu 20 maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. występuje do organu II instancji o przesłanie odpisów wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych i innych materiałów sprawy, który to wniosek ponawia w dniu 6 czerwca 2008 r.,
3. w dniu 23 czerwca 2008 r. organ I instancji otrzymuje komplet materiałów sprawy
4. pismem z dnia 2 lipca 2008 r. organ zawiadamia stronę skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego
5. pismem z dnia 30 września 2008 r. organ zawiadamia stronę skarżącą, iż w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy nie może załatwić jej w terminie i że decyzja zostanie wydana nie później niż do dnia 31 stycznia 2009 r.,
6. pismem z dnia 29 stycznia 2009 r. organ zawiadamia stronę skarżącą, iż w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy nie może załatwić jej w terminie i że decyzja zostanie wydana nie później niż do dnia 31 marca 2009 r.

Z przedstawionego wyżej kalendarza czynności i zdarzeń mających miejsce w sprawie wynika, iż termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg najpóźniej w dniu 24 czerwca 2008 r. zaś termin ten upłynął najpóźniej w dniu 25 sierpnia 2008 r. przy przyjęciu najkorzystniejszej dla organu opcji, że sprawa miała charakter skomplikowany - pomimo że w ocenie Sądu brak jest obiektywnych przesłanek, które mogłyby świadczyć o takim właśnie jej charakterze.

Skoro zatem organ do dnia 25 sierpnia 2008 r. nie załatwił sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie płatności (DSU) ani nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. to zdaniem Sądu poczynając od dnia 26 sierpnia 2008 r. pozostawał w bezczynności w załatwieniu tejże sprawy.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 36 k.p.a. przemawia za taką interpretacją tego unormowania, że czynności w nim określone powinny być podejmowane przed dniem powstania zwłoki w załatwieniu sprawy. Tym samym czynności określone w art. 36 k.p.a. podejmowane w okresie kiedy organ popadł już w zwłokę w załatwieniu sprawy nie mogą mieć charakteru sanującego stan bezczynności, w którym organ już pozostawał.

W konkretnych okolicznościach sprawy oznacza to, że czynności w trybie art. 36 k.p.a. podejmowane przez organ po dniu 25 sierpnia 2008 r. odpowiednio w dniach 30 września 2008 r., 22 listopada 2008 r. i 29 stycznia 2009 r. nie mogły likwidować (znosić) stanu bezczynności organu, w którym już był podejmując te czynności.

Skoro zatem, do dnia wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy to Sąd uznając skargę za uzasadnioną działając na mocy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.) zobowiązał go (organ I instancji) do wydania merytorycznej decyzji dotyczącej płatności (DSU) o którą występowała skarżąca w terminie jednego miesiąca licząc od daty otrzymania akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku w niniejszej sprawie, przyjmując iż termin ten jest uzasadniony zarówno okolicznościami, jak i charakterem sprawy będącej przedmiotem rozpoznania.

Już tylko na marginesie i nie przesądzając w niczym merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowych płatności Sąd jedynie stwierdza, iż co do zasady organ wydając decyzje merytoryczną winien mieć na uwadze pogląd prawny wyrażony zarówno w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy jak i w wyroku NSA, którym oddalono skargę kasacyjną, który to pogląd prawny z mocy art. 153 cyt. wyżej ustawy (p.p.s.a.) ma charakter wiążący zarówno dla organu jak i Sądu.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 cyt. wyżej ustawy (p.p.s.a.).