Uzasadnienie
I SAB 1/10
Gmina N. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Zgromadzenia Związku Międzygminnego N. [...] w S. K. przejawiającą się tym, że organ, pomimo wezwania do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany własnej uchwały Nr X/1/2009 z dnia 31 marca 2009r. w sprawie ustalenia wysokości składki członkowskiej na rok 2009 w części dotyczącej składki na bieżącą działalność Biura Związku - § 1 ust 2 uchwały. W uzasadnieniu skargi Gmina N. K., powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) powoływanej jako p.p.s.a., wskazała, że opisaną uchwałą Zgromadzenia Związku Międzygminnego N. [...] ustaliło składkę członkowską obejmującą składkę na spłatę zaciągniętych kredytów i pożyczek na inwestycje oraz składkę w części dotyczącej bieżącej działalności Biura Związku.
Sprzeciw wniesiony w dniu 7 kwietnia 2009r. przez Wójta Gminy N. K. nie został uwzględniony. Skarżąca wyjaśniła, że przyczyną kwestionowania przez nią składki członkowskiej był brak informacji o sytuacji finansowej Związku, obsadzie kadrowej, wypłacanych wynagrodzeniach przy radykalnym zmniejszeniu dochodów Związku. Pismem z dnia 12 listopada 2009r. Gmina N. K. zwróciła się do Zgromadzenia Związku Międzygminnego N. [...] o zmianę uchwały Nr X/1/2009 z dnia 31 marca 2009r w sprawie składki członkowskiej podjętej z naruszeniem zasad jej ustalania określonych w § 33 Statutu Związku. Podniosła, że pomimo, iż od wezwania organu do zmiany bądź uchylenia uchwały odbywały się posiedzenia Zgromadzenia Związku, nie podjęto działań zmierzających do uwzględnienia wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ - Zgromadzenie Związku Międzygminnego N. [...] w S. K. - wniósł o jej oddalenie. Zarzucił, że wskazana uchwała była przedmiotem sprzeciwu, który uchwałą z dnia 28 kwietnia 2009r. Zgromadzenia Związku nie został uwzględniony. Na dowód organ przedłożył uchwałę NR XI161/2009. Pismem złożonym w dniu 11 lutego 2010r. organ dodatkowo wyjaśnił, że w dniu 9 czerwca 2009r. została podjęta uchwała NR XII/9/2009 w sprawie składki członkowskiej, którą załączono jako dowód wraz z protokołem obrad Zgromadzenia Związku, na którym została podjęta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Istota wniesionej przez Gminę N. K. skargi sprowadza się do nakazania wyegzekwowania przez Zgromadzenie Związku zmiany uchwały tego Związku z dnia 31 marca 2009r. nr X /1/2009 w sprawie ustalenia wysokości składki członkowskiej na rok 2009 w części dotyczącej ustalenia składki na bieżącą działalność biura.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog form działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy.
Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach dotyczących bezczynności organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy tj. skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym oraz inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zapis powyższy oznacza, że chodzi wyłącznie o sytuacje, w których organy administracji pozostają w bezczynności w rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie. Zaskarżona bezczynność organu - Zgromadzenia Związku Międzygminnego N. [...] dotycząca bezczynności uchwałodawczej nie należy do tej kategorii, a zatem przepis ten nie może stanowić o kompetencji sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie podejmowania aktów prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Oznacza powyższe, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kontroli bezczynności uchwałodawczej organów Związku.
Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U.01.142.1591 ze zm.). Stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z kolei przepis art. 101a tej ustawy stanowi, że przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Wskazać należy, że, jakkolwiek z przepisów tych nie wynika wprost dopuszczalność zaskarżania uchwał organów związków komunalnych, to zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że skarga wnoszona w tym trybie może dotyczyć uchwały organu związku międzygminnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2004r. OSK 312/04, LEX nr 158999, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006r. II OSK 571/06 LEX 263167)
Przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Kielcach przez skarżącą Gminę N. K. jest bezczynność organu - Zgromadzenia Związku Międzygminnego N. [...] w usunięciu stanu niezgodnego z prawem przez uchylenie lub zmianę uchwały z dnia 31 marca 2009r. Nr X/1/2009 w sprawie ustalenia wysokości składki członkowskiej na rok 2009, w części dotyczącej ustalenia składki na bieżącą działalność biura. Skarga inicjuje postępowanie sądowe i zakreśla przedmiot sprawy rozpoznawanej przez sąd. Uznając za uzasadnioną skargę na bezczynność, o której mowa w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, sąd nakazuje organowi nadzoru dokonanie czynności na koszt i ryzyko gminy.
Analiza akt sprawy wykazała, że uchwała Zgromadzenia Związku z dnia 31 marca 2009r., do zmiany której skarżąca wezwała organ pismem z dnia 12 listopada 2009r. i co do której, w jej ocenie, pozostaje on w bezczynności, utraciła moc stosownie do postanowienia § 5 uchwały z dnia 9 czerwca 2009r. Nr XII/9/2009. Wobec nowej treści uchwały, w tym jednoznacznego zapisu o utracie mocy uchwały z dnia 31 marca 2009r., nie ma znaczenia fakt, że w tytule uchwały jest zapis w sprawie zmiany uchwały Nr X/1/2009. Decyduje bowiem treść aktu nie zaś jego tytuł.
Zatem, skoro przed wniesieniem skargi, akt o zmianę którego skarżąca Gmina występuje, został wyeliminowany z obrotu prawnego, organowi nie można postawić skutecznego zarzutu bezczynności. Celem skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania stosownego aktu, podjęcia nakazanej prawem czynności. Nie można nakazać organowi nadzoru dokonania czynności w stosunku do aktu uchylonego przed wniesieniem wezwania do dokonania czynności.
Ponadto, należy wskazać, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia żądanej czynności i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.
Skarga wnoszona na podstawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć bezczynności organów w zakresie działalności uchwałodawczej tylko w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostki obowiązek podjęcia stosownej uchwały, zarządzenia. Nie można tym samym utożsamiać bezczynności organu samorządu (związku) w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym z brakiem działań zmierzających do podjęcia uchwały regulującej zagadnienie z zakresu administracji publicznej, ewentualnie wyeliminowania z obrotu uchwały podjętej, jeżeli obowiązek podjęcia takiego działania nie wynika z przepisu prawa. Fakt, że obowiązek podjęcia uchwały przy bezczynności unormowanej w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z przepisu prawa, potwierdza unormowanie dotyczące kompetencji sądu przy wydaniu rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność.
Nie ma przepisu, który obligowałby organ związku do uchylenia podjętej uchwały, nawet w przypadku jej sprzeczności z prawem. Wyeliminowaniu takich aktów służą środki nadzoru określone w ustawie o samorządzie gminnym. Z przepisu art. 99 ust.1a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień. Ponadto temu celowi służy, przy spełnieniu warunków określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, możliwość zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego. Należy podnieść, że w przypadku, skargi opartej na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym odmiennie, niż w przypadku bezczynności organu, nie stanowi przeszkody dla badania legalności uchwały jej uchylenie przez organ, o ile wywołała określone skutki prawne dla skarżącego.
Odnosząc się do stanowiska organu, że uchwała z dnia 31 marca 2009r. Nr X/1/2009 w sprawie ustalenia wysokości składki członkowskiej na rok 2009 była przedmiotem sprzeciwu, który w terminie został rozpoznany, należy podnieść, że rozpoznanie sprzeciwu nie wyłącza możliwości sądowej kontroli uchwał, przewidzianej w art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Instytucja sprzeciwu służy innemu podmiotowi - członkowi zgromadzenia zaś legitymowana do zaskarżania uchwał jest gmina.
Reasumując, skoro uchwała co do której skarżąca zarzuca bezczynność organu, została uchylona przed wniesieniem skargi, a ponadto obowiązek jej zmiany bądź uchylenia nie wynika z przepisu prawa, skargę wniesioną przez Gminę N. K. należy uznać za bezzasadną.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.