Uzasadnienie
R. K. (dalej także jako: "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na Burmistrza Ozimka (dalej także jako: "organ") w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2023 r., który wpłynął do organu w tym samym dniu, strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką K. N. Decyzją z dnia 12 lipca 2023 r., doręczoną stronie w dniu 12 lipca 2023 r., Burmistrz Ozimka orzekł o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką K. N., w wysokości 2 458 zł bezterminowo, począwszy od dnia 1 czerwca 2023 r. Strona oświadczeniem z dnia 12 lipca 2023 r. zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od decyzji.
Pismem z dnia 14 września 2023 r., działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu ponaglenie na "bezczynność i milczenie Burmistrza Ozimka ws. złożonego ustnie 14.06.2023 r. wniosku o przyznanie i wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką K. N. za okres od 01.03.2020 r. do 31.05.2023 r.". Kolegium postanowieniem z dnia 29 września 2023 r. stwierdziło, że organ nie dopuścił się zarzucanej bezczynności.
W związku z powyższym, strona – działając za pośrednictwem organu – pismem z dnia 31 października 2023 r. – złożyła w dniu 3 listopada 2023 r. (według daty wpływu z prezentaty organu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność organu "wobec nierozpoznania ustnego wniosku złożonego przeze mnie z dnia 12 czerwca 2023 r. o przyznanie i wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką K. N. za okres od 01.03.2020 r. do 31.05.2023 r.".
W petitum skargi wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 12 czerwca 2023 r. w określonym terminie; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Strona zarzuciła organowi naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 63 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie. W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny sprawy wyjaśniając m.in., że w dniu 12 czerwca 2023 r. stawiła się w Ośrodku Integracji i Pomocy Społecznej w Ozimku, przedkładając prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt [...]. W tym dniu złożyła pracownikowi organu ustny wniosek o przyznanie i wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu sprawowania opieki nad córką K. N. za okres wsteczny od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2023 r. Ustny wniosek nie został – jak twierdzi - zaprotokołowany przez pracownika organu. W dniu 14 czerwca 2023 r. złożyła pisemny wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką począwszy od czerwca 2023 r. Dnia 12 lipca 2023 r. organ wydał wyłącznie decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 czerwca 2023 r. Jednak w sprawie wniosku o wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych organ nie podjął żadnych czynności.
W skardze złożyła też szereg wniosków dowodowych. Wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań strony i z zeznań wskazanych świadków (pracowników organu) na potwierdzenie faktów m. in., że: w dniu 12 czerwca 2023 r. strona w siedzibie organu złożyła ustnie wniosek o przyznanie i wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2023 r. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów (kopii ponaglenia z dnia 14 września 2023 r. na potwierdzenie faktu złożenia ponaglenia w sprawie) oraz zobowiązanie Dyrektora Ośrodka Integracji i Pomocy Społecznej w Ozimku do wskazania, w formie pisemnej, listy osób (pracowników organu) uczestniczących w procesie rozpoznania ustnego wniosku o przyznanie i wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2023 r. oraz listy osób (pracowników organu) uczestniczących w procesie rozpoznania tego wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i o odrzucenie wniosków dowodowych obszernie odnosząc się do argumentacji skarżącej.
Pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik skarżącej przedstawiając swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organu w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (por. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że bezczynność w przedmiocie wydania żądanej przez skarżącą decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego podlega kognicji sądu administracyjnego. Przedmiotem takiej skargi jest brak efektywnych działań organu, gdy obowiązujące przepisy nakładają na ten organ obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Co istotne opieszałość organu może przybrać dwie postacie: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania podania o wydanie decyzji administracyjnej. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami w nich podanymi.
Z kolei "przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem po uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione.
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie takie zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego wyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że strona złożyła stosowny środek. Przy ocenie przez Sąd dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ (tu: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu). Z akt sprawy wynika, że skarżąca takie ponaglenie złożyła w dniu 15 września 2020 r. (k.
- 18. akt admin.).
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżąca zainicjowała w dniu 12 czerwca 2023 r. postępowanie w sprawie o przyznanie i wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką K. N. za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2023 r. Dokonując analizy akt sprawy, jak i pism procesowych stron postępowania, Sąd uznał, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że wystąpiła zarzucana organowi bezczynność.
Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na wniosek uprawnionej osoby (por. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz. U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm. – dalej jako: "u.ś.r."). Z akt sprawy nie wynika aby skarżąca złożyła taki wniosek w dniu 12 czerwca 2023 r. Złożenie przez skarżącą wniosku w dniu 12 czerwca 2023 r. nie ma potwierdzenia w aktach administracyjnych choćby w formie protokołu sporządzonego z przyjęcia wniesionego ustnie podania (por. art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką dopiero w dniu 14 czerwca 2023 r. (k. 9 akt admin.). Wypełniony i złożony do organu formularz podania był podstawą do załatwienia sprawy administracyjnej o przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką.
Nielogiczne i nieracjonalne byłoby składanie przez skarżącą wniosku w dniu 14 czerwca 2023 r. skoro wniosek - jak twierdzi – złożyła w dniu 12 czerwca 2023 r.
W ocenie Sądu sama okoliczność złożenia przez stronę dwóch wniosków nie mogłaby nawet rodzić po stronie organu obowiązku uznania, że każdy z nich dotyczy dwóch różnych spraw administracyjnych: pierwszy - za okres wsteczny (od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2023 r. i "świadczeń zaległych"), a drugi - na przyszłość (od dnia 1 czerwca 2023 r. i "świadczeń bieżących"). Nie mogłyby się nawet toczyć równolegle dwa postępowania, bo opisana przez skarżącą sprawa jest jedna, tożsama podmiotowa i przedmiotowo: dotyczy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką.
Przepisy art. 23 u.ś.r. oraz akty wykonawcze do art. 23 ust. 5 i 5d u.ś.r. nie przewidują też, aby we wniosku o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona wskazywała od jakiego dnia świadczenie pielęgnacyjne ma być jej przyznane. Wola, przekonanie, czy zamiar strony nie ma w tej kwestii żadnego znaczenia prawnego. W tym zakresie skarżąca i organ są bezwzględnie związani przepisami u.ś.r., które wskazują miesiąc, od początku którego jest przyznawane świadczenie pielęgnacyjne.
Co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 u.ś.r.). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z przepisu tego wynika, że skoro prawo do świadczenia jest przyznawane na wniosek podmiotu uprawnionego do uzyskania takiego świadczenia, to dopiero jego złożenie determinuje moment początkowy przyznania świadczenia. Jeśli zaś zostaną dochowane przez stronę dodatkowe warunki z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ("Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności") to świadczenie jest przyznawane wstecznie.
Sąd dostrzega, że w aktach administracyjnych znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt [...], który uprawomocnił się 9 maja 2023 r. (k. 17 akt admin.). Dostrzega jednak, że ostrze rozbudowanej argumentacji skargi, oparte na skutkach przedłożenia organowi ww. wyroku Sądu Rejonowego w O., jest skierowane w istocie przeciwko decyzji administracyjnej z dnia 12 lipca 2023 r. Szczególnie zarzuty tego rodzaju są mocno eksponowane w piśmie pełnomocnika skarżącej – w replice na odpowiedź na skargę – z dnia 4 stycznia 2024 r. Także i organ w odpowiedzi na skargę przedstawił argumenty przemawiające za tym, że decyzja z dnia 12 lipca 2023 r. w spornej kwestii okresu przyznania świadczenia jest prawidłowa. Obu stron sporu umyka w ten sposób to, że przedmiotem skargi do Sądu nie jest decyzja z dnia 12 lipca 2023 r., a w szczególności to, czy prawidłowo określono w niej początek okresu przyznanego świadczenia. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu.
Jeśli wg. skarżącej organ wydał decyzję z dnia 12 lipca 2023 r. (k. 11 akt admin.) z naruszeniem przepisów to nie oznacza, że pozostaje on w bezczynności w załatwieniu sprawy w części obejmującej świadczenia za okres wsteczny. Co najwyżej może to świadczyć o wadliwości decyzji administracyjnej – czego Sąd w obecnie prowadzonym postępowaniu nie może przesądzić i nie przesądza. Umknęło uwadze skarżącej, że decyzję administracyjną zwalcza się przez właściwe środki zaskarżenia (zwyczajne lub nadzwyczajne). Jeśli w jej ocenie decyzja z dnia 12 lipca 2023 r. narusza prawo, bo pomimo zachowania przez stronę 3 - miesięcznego terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie obejmuje ona okresu wstecznego, to winna ona ją zakwestionować we właściwym trybie (zwyczajnym lub nadzwyczajnym), a dopiero po wyczerpaniu drogi administracyjnej wnieść skargę do Sądu. Kontrola nieprawidłowości decyzji z dnia 12 lipca 2023 r. wykracza poza granice rozpatrywanej obecnie przez Sąd sprawy na bezczynność organu. Nie jest przedmiotem kontroli sądowej.
Brak było także podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze, podtrzymanych w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 4 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przepisie tym chodzi o dowody uzupełniające z dokumentów.
Żądane przesłuchanie strony i świadków nie jest dowodem z dokumentu i w oczywisty sposób przekracza zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Z kolei dowód w postaci zobowiązania Dyrektora Ośrodka Integracji i Pomocy Społecznej w Ozimku do wskazania, w formie pisemnej, listy osób (pracowników organu) uczestniczących w procesie rozpoznania ustnego wniosku o przyznanie i wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2023 r. oraz listy osób (pracowników organu) uczestniczących w procesie rozpoznania tego wniosku także będzie w istocie wypowiedzią tegoż Dyrektora jako świadka, czyli osobowego środka dowodowego. Przeprowadzenie takich dowodów przez Sąd jest wykluczone.
Z kolei ponaglenie z dnia 14 września 2023 r. jest częścią akt administracyjnych (k. 18 akt admin.). Akta te nie wymagają zatem uzupełnienia o ten dokument.
Reasumując rolą Sądu w niniejszej sprawie była wyłącznie ocena, czy w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 12 czerwca 2023 r. o przyznanie i wypłatę zaległych świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką K. N. za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2023 r. W ocenie Sądu skoro do organu nie wpłynął taki wniosek to nie doszło w niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania w myśl art. 61 § 3 k.p.a. W konsekwencji, skoro postępowanie nie zostało wszczęte, to brak też jest podstaw normatywnych do uznania bezczynności organu w załatwieniu sprawy. To oznacza, że nie prowadząc postępowania organ nie mógł naruszyć wskazanych w skardze przepisów procesowych, a zarzucany stan bezczynności nie zaistniał. Sąd stwierdził więc, że w niniejszej sprawie organ w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.