Uzasadnienie
W dniu 7 listopada 2023 r. Fundacja W. w K. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą"), wystąpiła do Prezydenta Miasta Kędzierzyna – Koźla (zwanego dalej: "organem"), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci elektronicznej, na wskazany adres email, poprzez przekazanie informacji dotyczących sieci systemu roweru miejskiego [...] za 2023 r. przedstawiających kierunki podróży (po wypożyczeniu rowerów) z poszczególnych stacji z rozbiciem na miesiące.
Pismem z dnia 5 grudnia, nadanym w tym samym dniu w formie elektronicznej (przez platformę ePUAP), skarżąca wniosła, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na organ w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p.") po przez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 listopada 2023 r. Wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Po wniesieniu skargi, w dniu 8 grudnia 2023 r., organ przesłał skarżącej żądaną informację, jednak jak zaznaczył "z pominięciem liczby wypożyczonych rowerów pobranych i zdanych na tej samej stacji".
W odpowiedzi na skargę z dnia 11 grudnia 2023 r. organ wyjaśnił, że nieterminowe udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej spowodowane było m.in. znaczącym nakładem pracy, potrzebą sięgnięcia do danych statystycznych wypożyczeń rowerów liczących ponad 11 000 pozycji, dokonania ekstrakcji przejazdów pomiędzy punktami (było ich 9 380), a niezgodność z prawem dotyczy w tej sprawie zaniechania wysłania informacji wymaganej art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdy sama odpowiedź została udzielona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., więc w istocie skarga winna być oddalona.
Na prośbę strony z dnia 14 grudnia 2023 r. o uzupełnienie informacji organ przesłał ją korespondencją elektroniczną w dniu 21 grudnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.
Organ zobowiązany jest do załatwienia wniosku we właściwy sposób, czyli udostępnienia informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo przez odmowę lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, i wreszcie przez poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie wyżej wymienione kwestie. Dopiero stwierdzenie ich zaistnienia, tj. ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi - tu: organowi - bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej inicjuje wniosek. W ramach tego postępowania organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania.
Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku.
Organ winien pamiętać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest treścią żądania. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozstrzygać winna jego treść.
W przedmiotowym stanie faktycznym wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącą do organu, który był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Objęta wnioskiem z dnia 7 listopada 2023 r. informację dotyczyła udostępnienia, na wskazany adres email, danych dotyczących sieci sytemu roweru miejskiego [...] za 2023 r. przedstawiających kierunki podróży (po wypożyczeniu rowerów) z poszczególnych stacji z rozbiciem na miesiące.
Wskazane we wniosku informacje, których ujawnienia domagała się skarżąca, dotyczyły danych o funkcjonowania systemu wypożyczalni rowerów miejskich. Jest to system usług świadczonych przez operatora systemu roweru miejskiego [...] działającego w granicach administracyjnych miasta Kędzierzyna – Koźla. System roweru miejskiego jest częścią aktów programowych Gminy Kędzierzyn-Koźle. Zakładają one m.in. rozwijanie infrastruktury systemu ścieżek rowerowych i pieszo - rowerowych, w tym wytyczenie wygodnych i bezpiecznych tras rowerowych łączących poszczególne osiedla, co będzie sprzyjać integracji poszczególnych części Miasta; uczynienie ruchu pieszego oraz rowerowego równorzędnymi z ruchem samochodowym oraz działanie na terenie Kędzierzyna-Koźle miejskiego systemu rowerów - [...] (np. poz. 3.1.2. uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia "Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla miasta K. na lata 2023-2032", Dz. Urz.
Woj. Opol. poz. [...]). Programy te przewidują rozwój sieci publicznego transportu zbiorowego oraz powiązanej z nią sieci nowoczesnych, zrównoważonych systemów komunikacji pieszej i rowerowej dla poprawy warunków codziennej mobilności (ibidem str. 110).
Z kolei pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.).
W ocenie Sądu, oczekiwane przez stronę we wniosku informacje stanowią informację publiczną, albowiem informacje te, zebrane przez Gminę, odnoszą się do realizacji jej aktów programowych, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Okoliczność tę można zresztą traktować za bezsporną, bowiem organ jej nie kwestionował. W związku z powyższym należało uznać, że informacje opisane we wniosku skarżącej były objęte obowiązkiem udostępnienia zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.
Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni organ tłumaczył znaczącym nakładem pracy, analizą danych statystycznych wypożyczeń rowerów liczących (ponad 11 000 pozycji), dokonaniem ekstrakcji przejazdów pomiędzy punktami (było ich 9 380). Po wywiedzeniu skargi na bezczynność organ sam (prawidłowo) zakwalifikował prośbę właśnie jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i przesłał skarżącej w dniu 8 i 21 grudnia 2023 r. żądaną informację, co strona potwierdziła w piśmie z dnia 26 grudnia 2023 r. Tym samym Sąd nie może negować takiej kwalifikacji ponieważ jest niesporna oraz ma oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. W efekcie w dacie 21 grudnia 2023 r. stan bezczynności ustał.
W sprawie nie miał zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ("Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku"). Organ nie skorzystał z tego przepisu. Nie wyznaczył bowiem stronie nowego terminu załatwienia sprawy i nie podał przyczyn zwłoki. Organ obowiązywał zatem termin podstawowy ustawowy (14 dni), który bezskutecznie minął z dniem 21 listopada 2023 r. (wtorek).
Nie budziło też wątpliwości Sądu, że odpowiedź przekazana skarżącej stanowiła prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.) i to mimo, że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącą formie (pkt 2 sentencji wyroku).
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił złej woli ani lekceważenia strony. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ udostępnił żądane informacje niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność (pismo organu z dnia 8 grudnia 2023 r.), a także niezwłocznie po przesłaniu przez skarżącą prośby z dnia 14 grudnia 2023 r. o uzupełnienie informacji (pismo organu z dnia 21 grudnia 2023 r.).
Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu spowodował brak orzeczenia z urzędu o nałożeniu grzywny.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.