Uzasadnienie
K. G. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu bezczynność Starosty Oleskiego (zwanego dalej: "organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 sierpnia 2023 r., uzupełniony pismem z dnia 21 września 2023 r.
Skarżona bezczynność organu miała miejsce w następującym stanie faktycznym.
Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych i treści skargi wynika, że strona wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu, według daty na prezentacie, w dniu 25 sierpnia 2023 r.). zwróciła się do organu z prośbą o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a, obręb [...], gmina P., położonej przy ul. [...] w K. Zadała w nim pytanie: "na jakiej podstawie prawnej (decyzja, postanowienie – data, sygnatura, inny dokument urzędowy – data sygnatura organ wydający) umiejscowiono budynki na mapie geodezyjnej". Pytanie to zadała, jak wyjaśniła, w związku z ujawnieniem na mapach geodezyjnych budynków, które - w jej ocenie - stanowią samowole budowlane, co do których nie została zakończona procedura legalizacyjna.
Pismem z dnia 1 września 2023 r. (brak dowodu doręczenia) organ odpowiedział stronie, że dane objęte przedmiotowym wnioskiem "nie stanowią zakresu objętego informacją publiczną". Stwierdził jednak, że: "Na podstawie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) wynika ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Informuję, że przedmiotowa działka oznaczona numerem a (...) nie stanowi Pani własności strony, natomiast stanowi własność innej osoby. (...) wyjaśniam, że w celu otrzymania wnioskowanych informacji należy przedstawić interes prawny lub upoważnienie właściciela w/w działki do reprezentowania w przedmiotowej sprawie".
Pismem z dnia 21 września 2023 r. strona podtrzymała swoje stanowisko twierdząc, że żądane dane są objęte ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm. - dalej jako: "u.d.i.p.").
Pismem z dnia 11 października 2023 r. (ponownie brak dowodu doręczenia) organ odpowiedział, że: "żądane informacje, zgodnie z art. 6 ustawy (...) nie stanowią informacji publicznej". O zmianach wprowadzanych w operacie ewidencji gruntów i budynków organ informuje jedynie właściwe podmioty wskazane w § 35 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390).
Skarżąca wniosła pismem z dnia 19 października 2023 r., sprecyzowanym pismem z dnia 28 listopada 2023 r., za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na organ w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę z dnia 18 grudnia 2023 r. organ stwierdził, że: "wyjaśnienie podstawy prawnej działań organów nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy do sfery aktów prawnych". Dalej, że wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2023 r. strona żądała poinformowania ją: "o konkretnej i zindywidualizowanej sprawie związanej z ujawnieniem przez Starostę Oleskiego na mapach geodezyjnych budynków położonych" na działce nr a. Tymczasem o dokonanych zmianach zawiadamia się jedynie właściwe podmioty zgodnie z § 35 ust. 1 rozporządzenia sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej a skarga jest bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.
U.d.i.p. reguluje zarówno zakres przedmiotowy i podmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Stosownie zakresu przedmiotowego zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.
Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji.
Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu; stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy".
W zakresie przedmiotowym art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. znalazły się również informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym informacje o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d).
Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publik. CBOSA).
Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są, m.in. organy władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Należy w tym miejscu dodać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wskazać też należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Organ winien zatem pamiętać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest treścią żądania. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozstrzygać winna jego treść.
W stanie faktycznym sprawy pisemny wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącą do organu władzy publicznej (Starosty Oleskiego), który niespornie był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Starosta Oleski jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem organem władzy publicznej, a zatem podmiotem obowiązany do przekazania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Analizując z kolei spełnienie przesłanki przedmiotowej z u.d.i.p. Sąd zauważył, że w kontrolowanej sprawie skarżąca wnioskiem zwracała się o udostępnienie informacji publicznej w postaci udzielenia odpowiedzi na zadane konkretne pytanie. Objęta jej wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2023 r., uzupełnionym pismem z dnia 21 września 2023 r., informacja dotyczyła udostępnienia danych dotyczących nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a, obręb [...], gmina P. w postaci odpowiedzi na pytanie: "na jakiej podstawie prawnej (decyzja, postanowienie – data, sygnatura, inny dokument urzędowy – data, sygnatura, organ wydający) umiejscowiono budynki na mapie geodezyjnej".
W ocenie Sądu istota żądanej przez skarżącą informacji była jasna i czytelna. Wniosek dotyczył informacji o podstawę dokonania przez organ zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie budynków usytuowanych na działce nr a, przy ul. [...] w K. Strona żądała wskazania podstawy faktycznej zmiany (ujawnienia na mapach geodezyjnych spornych budynków), tj. czy była nią: decyzja, postanowienie, lub inny dokument urzędowy, a jeżeli tak to jaka była jego treść w zakresie: daty, sygnatury i organu wydającego. Jest dla Sądu oczywiste, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów były to typowe informacje publiczne.
Sąd podziela pogląd, że stanowi ją treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, tak więc są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 64/13). Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3117/19).
Jednocześnie wskazane we wniosku informacje, których ujawnienia domagała się skarżąca odnoszą się bezpośrednio do zadań związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacją opracowań przyjmowanych do zasobu, które, w odniesieniu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonuje starosta [(art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, z późn. zm. – dalej jako: "p.g.k.")]. Zgodnie z art. 40 ust. 1 p.g.k. państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (por. art. 21 ust. 1 p.g.k.).
Informację o zmianach w operacie ewidencyjnym, choćby z uwagi na powszechny zakres jej wykorzystywania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej, bowiem jest nieodłącznym elementem życia społecznego, publicznego. Wpływa bezpośrednio na życie każdego komu przyjdzie korzystać z danej nieruchomości. Żądane zatem przez skarżącą informacje odnośnie tego jaki dokument urzędowy był podstawą zmiany dokonanej przez organ w ewidencji, a jeżeli tak to jaka była jego treść w zakresie jego daty, sygnatury i organu wydającego, należy uznać za informację publiczną mieszczącą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d oraz pkt 4 lit. a u.d.i.p.).
Sąd dostrzegł też, że za takim stanowiskiem, tj. traktującym żądane informacje za "informację publiczną", przemawia w istocie także treść odpowiedzi organu z dnia 1 września 2023 r. na wniosek skarżącej, z której to wynika, że udostępnienie wnioskowanych przez skarżącą informacji (danych) podlega ograniczeniu na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na objęcie ich jednym z ustawowych wyłączeń (prywatnością osoby fizycznej). Skoro zatem sam organ uzasadniał odmowę udostępnienia wnioskowanych przez stronę informacji powołując się przy tym właśnie na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to tym samym żądanym informacjom musiał nadawać walor "informacji publicznej", której to na przeszkodzie udostępnienia stały - jak wywodził organ - uregulowania dotyczące prywatność osoby fizycznej. Objęcie określonych informacji (danych) tym wyłączeniem nie pozbawia ich charakteru informacji publicznej. Stanowi jedynie przesłankę ograniczenia dostępu do takich informacji (danych), co realizuje się koniecznością wydania przez organ w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.
Powyższą ocenę Sądu potwierdza w końcu także analiza przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która także normuje zagadnienia dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 2 p.g.k.). Zgodnie z art. 24 p.g.k. informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny (ust. 1 ab initio). Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
- 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (ust. 2b). Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu;
- 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej;
- 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego;
- 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych;
- 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (ust. 3). Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ust. 4). Jednak dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, Starosta udostępnia tylko na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 p.g.k. Podkreślenia wymaga przy tym, że udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (materiałów zasobu) odbywa się na wniosek strony złożony na przewidzianym prawem formularzu i co do zasady następuje ono odpłatnie (por. art. 40a i art. 40b p.g.k.).
W ocenie Sądu, także z analizy przepisów p.g.k. wynika, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są informacją publiczną. Są jawne i każdy może żądać ich udostępnienia informacji (z zastrzeżeniem art. 24 ust. 5 p.g.k.). Uregulowany w p.g.k. tryb udostępniania danych z operatu ewidencyjnego, jest trybem konkurencyjnym do trybu z u.d.i.p. Zbieg tych trybów rozstrzyga art. 1 ust. 2 u.d.i.p. na korzyść przepisów szczególnych. Przy czym w art. 24 ust. 3 p.g.k. wskazano zamknięty katalog form udostępnienia informacji w trybie p.g.k., a w art. 24 ust. 5 p.g.k. jego wyłączenia. W zakresie wskazanym w art. 24 ust. 3 p.g.k. zastosowanie mają zatem przepisy ustawy szczególnej. Jako lex specialis nie mogą być jednak wykładane rozszerzająco, co oznacza, że udostępnianie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, w zakresie innym niż wskazany w art. 24 ust. 3 p.g.k. – w ocenie Sądu - następuje na zasadach ogólnych, czyli w trybie u.d.i.p.
Sąd dostrzega, że wniosek strony o udostępnienie informacji nie był objęty żadną z form udostępnienia określoną w art. 24 ust. 3 p.g.k. W szczególności skarżąca nie żądała udostępnienia jej zanonimizowanych kopii dokumentów urzędowych, na podstawie których organ dokonał wpisów do bazy danych operatu ewidencyjnego (por. art. 24 ust. 3 pkt 3 p.g.k.). Żądała bowiem udostępnienia nie kopii dokumentów urzędowych, którymi dysponował organ, ale informacji o ich "treści", o wskazanie ich daty, sygnatury i organu wydającego. Wobec czego udostępnienie informacji publicznej w takiej formie nastąpić powinno na podstawie przepisów u.d.i.p., nie zaś w trybie określonym przepisami p.g.k.
W związku z ustaleniem, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Sąd przeszedł do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność i stwierdził:
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Publiczny charakter żądanych przez skarżącą informacji oraz fakt, iż jej wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (do organu władzy publicznej), determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem organu było zatem, w ustawowym 14-dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie pisemne poinformowanie wnioskodawcy: że danej informacji nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), że żądana informacja nie jest informacją publiczną bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze.
Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21.
Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).
Analiza okoliczności kontrolowanej sprawy prowadzi do konstatacji, iż na dzień złożenia skargi do Sądu, Starosta Oleski pozostawał w opisanym powyżej stanie bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej.
Wniosek skarżącej o udostępnienia żądanych informacji publicznych wpłynął bowiem do organu w dniu 25 sierpnia 2023 r. Organ udzielił stronie, w pismach z dnia 1 września i 11 października 2023 r., wadliwej odpowiedzi, że jakoby wskazane przez nią dane nie stanowiły informacji publicznej. Tym samym nie udzielił stronie żądanej informacji publicznej.
Nadmienić należy, że w związku z brakiem dowodów nadania przez organ obu ww. pism, nie sposób było zweryfikować, czy i kiedy zostały one doręczone stronie, a tym samym czy nawet zachowany został termin do udzielenia tak wadliwej odpowiedzi.
Organ nie wydał także decyzji o odmowie jej udzielania, chociaż w piśmie z dnia 1 września 2023 r., wskazywał na przesłankę jej wydania. Jednakże pisma organu z dnia 1 września 2023 r. za takową decyzję nie można uznawać. Nie czyni ono zadość udostępnieniu przez organ wnioskowanych przez stronę informacji o charakterze informacji publicznej. Przedmiotowe pismo nie spełnia bowiem wymogów art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności posiadania co najmniej dwóch (spośród czterech) niezbędnych prawidłowo uzewnętrznionych elementów decyzji: oznaczenia organu, który wydał akt i rozstrzygnięcia w sprawie (zawiera jedynie oznaczenie adresata aktu oraz podpis upoważnionego pracownika organu).
Stosownie do treści art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. Natomiast pismo z dnia 1 września 2023 r. (także z dnia 11 października 2023 r.) nie zawiera takiego rozstrzygnięcia, a jedynie treści informujące. Pismo jest jedynie informacją, odpowiedzią (czynnością materialno-techniczna) na wniosek strony złożony w trybie u.d.i.p. Pismo to, poza treścią informacyjną, nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia organu, co nie pozwala uznać je za decyzję.
Omawiane pismo nie zawiera również właściwego oznaczenia organu administracji publicznej (art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.) ponieważ podmiot, od którego to pismo pochodzi został oznaczony jako "Starostwo Powiatowe w Oleśnie". Oznacza to, że w ww. piśmie jako organ został wskazany aparat pomocniczy Starosty Oleskiego. W przypadku decyzji administracyjnej takie oznaczenie organu administracji jest nieprawidłowe, ponieważ nawet jeżeli postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji publicznej wiąże się z wykonywaniem zadań przy pomocy urzędu tego organu (aparat pomocniczy), to decyzję administracyjną wydaje organ administracji, a nie wspomagający go urząd (podobnie NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4530/21).
Na dzień wywiedzenia skargi organ pozostawał zatem w zwłoce (bezczynności), o czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Brak udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni organ tłumaczył w odpowiedzi na skargę, że żądana informacja nie dotyczy sfery faktów tylko kwestii prawa. W ocenie Sądu skarżąca nie wnosiła jednak – jak twierdzi organ - o wyjaśnienie treści przepisów prawa na podstawie, których umiejscowiono sporne budynki na mapie geodezyjnej. Choć użyła sformułowania "podstawa prawna" ale opisała jasno rodzaj żądanej informacji. Wynikało z tego, że żądała informacji dotyczącej sfery faktów: wskazania decyzji, postanowień, innych dokumentów urzędowych, które stanowiły podstawę dokonanych zmian oraz podania ich daty, sygnatury i organu wydającego. Wyspecjalizowany organ nie powinien mieć problemów z odkodowaniem istoty żądania strony, tym bardziej, że nie miał takich problemów pracownik Starostwa, który, we wstępnej fazie rozpoznawania wniosku, zadał skarżącej pytanie tylko o doprecyzowanie przez stronę obrębu położenia działki (k. 3 w aktach admin.).
Sąd podziela przywołany przez organ, w odpowiedzi na skargę, pogląd prawny WSA w Krakowie z wyroku z dnia 4 września 2017 r. (sygn. akt II SAB/Kr 126/17 - "podanie podstawy prawnej działań organu nie mieści się w pojęciu informacji publicznej") ale nie przystaje on do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy.
Z kolei wskazany przez organ § 35 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie określa zasad i tryb dostępu obywateli do informacji będących informacjami publicznymi. Nie stanowi lex specialis do regulacji u.d.i.p.
Na podstawie powyższych ustaleń przyjąć należało, że starosta w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 sierpnia 2023 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 września 2023 r., o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.