Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 18 września 2026 r., sygn. akt I SAB/Op 23/26

Uzasadnienie

A. R. (dalej zwana skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej zwanej także Komisją Kwalifikacyjną, Komisją), zarzucając ww. Komisji brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 1 grudnia 2025 r., dotyczącego prawidłowego ujawnienia zakresu uprawnień budowlanych nr ew. [...] w Elektronicznym Centralnym Rejestrze Uprawnień Budowlanych (dalej zwanym e-CRUB).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2025 r. skarżąca, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 (RODO) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1783) - dalej zwana ustawy SamZawU, zwróciła się do Komisji Kwalifikacyjnej z wnioskiem o niezwłoczne sprostowanie i uzupełnienie danych osobowych ujawnionych w e-CRUB, przez:

1. - ujawnienie pełnego stopnia naukowego i tytułu zawodowego skarżącej, tj. [...] (oba z [...]),
2. - ujawnienie pełnego zakresu posiadanych przez skarżącą uprawnień budowlanych, obejmujących poza ujawnioną w e-CRUB specjalnością [...] wynikającą wprost z decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych: [...], [...] i [...] w dziedzinie [...] i kierowania [...], w zakresie bez ograniczeń; specjalność [...] w dziedzinie [...], wynikającą literalnie z art. 15 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r. poz. 624, ze zm.) - dalej zwanej Prawo budowlane; specjalność Kolejowe Obiekty Budowlane w dziedzinie [...] - w zakresie wskazanym we wniosku.

W odpowiedzi na żądania skarżącej, Komisja w piśmie z dnia 12 grudnia 2025 r., poinformowała, że:

1. - wniosek o uzupełnienie (ujawnienie) stopnia naukowego [...] w e-CRUB, został uwzględniony przez wpisanie tego stopnia naukowego. Komisja podkreśliła przy tym, że w chwili utworzenia e-CRUB, cały zasób - funkcjonujący dotychczas - Centralnego Rejestru Uprawnień Budowlanych został przeniesiony automatycznie, natomiast skarżąca po uzyskaniu stopnia [...] nie wystąpiła z wnioskiem o ujawnienie tego faktu w Rejestrze;
2. - co do zakresu wniosku w sprawie ujawnienia w e-CRUB pełnego zakresu posiadanych przez skarżącą uprawnień budowlanych, Komisja na podstawie art. 12 ust. 5i Prawa budowlanego przekazała wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego GINB) i wskazała, że na podstawie ustaleń GINB, podejmie niezwłocznie działania wynikające z tych ustaleń.

W reakcji na powyższe, GINB w piśmie z dnia 9 stycznia 2026 r. wyjaśnił, że wpis uprawnień budowlanych skarżącej o nr [...], do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane jest prawidłowy i nie wymaga korekty, ani uzupełnienia. GINB podniósł, że zawartość karty zawodowej ww. rejestru odpowiada treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, czyli wskazuje m.in. nazwę specjalności, dziedzinę ([...]) oraz zakres uprawnień. W ocenie GINB w przypadku skarżącej, wszystkie te elementy są uzupełnione poprawnie ([...]). GINB podkreślił, że w rejestrze nie są odnotowywane informacje, które wynikają z interpretacji/wyjaśnień treści decyzji, lecz rejestr obejmuje te dane i informacje, które widnieją na decyzji. GINB wskazał także, że w przypadku uprawnień budowlanych nadanych przed 1995 r. oraz uprawnień wpisanych do poprzednio prowadzonego systemu CRUB i przeniesionych do aktualnego systemu elektronicznego e-CRUB, do kart zawodowych dołączane są skany decyzji.

Umożliwia to pracownikom izb oraz pracownikom organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie wątpliwości, zweryfikowanie zawartości karty z treścią decyzji, jak również zapoznanie się ze szczegółowym zakresem uprawnień budowlanych wynikającym z podstawy prawnej decyzji. W przypadku natomiast uprawnień wpisywanych bezpośrednio do systemu e-CRUB przez pracowników izb, szczegółowy zakres uprawnień jest rozpisywany w treści karty zawodowej. Reasumując odpowiedź, CRUB stwierdził, że brak jest podstaw do korekty czy uzupełnienia wpisu skarżącej w e-CRUB.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 18 grudnia 2025 r., skarżąca w trybie art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej zwanej k.p.a., wniosła ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem przez Komisję sprawy wszczętej wnioskiem o niezwłoczne sprostowanie i uzupełnienie danych w e-CRUB. W odpowiedzi na ponaglenie, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna jako organ wyższego stopnia, rozpoznając wspomniane ponaglenie stwierdziła brak podstaw do formułowania wobec Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zarzutu przewlekłości postępowania, jednocześnie wskazując, ze wniosek z dnia 1 grudnia 2025 r. nie dotyczył sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem ponaglenie nie przysługiwało. Podkreślono, że administratorem danych przetwarzanych w systemie e-CRUB jest GINB, natomiast Opolska Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa pełni jedynie funkcję podmiotu wprowadzającego dane do systemu w zakresie wynikającym z decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych.

Wobec tego, organ wyższego stopnia stwierdził, że wniosek z dnia 1 grudnia 2025 r. nie stanowił sprawy administracyjnej prowadzonej w trybie k.p.a., albowiem nie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej ani innego aktu władczego rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach skarżącej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Organ ten podkreślił, że zadanie sprowadzało się do modyfikacji danych ujawnionych w systemie e-CRUB, który ma charakter rejestru o funkcji ewidencyjno-informacyjnej. Wpis w tym rejestrze nie ma natomiast charakteru konstytutywnego, lecz ma charakter odtwórczy, tj. odzwierciedla treść decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych oraz stan prawny obowiązujący w dacie ich uzyskania.

W skardze do Sądu, skarżąca zażądała:

1. - stwierdzenia przez Sąd, że czynność Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 12 grudnia 2025 r., polegająca na przekazaniu części wniosku do GINB, miała charakter czynności pozornej i nie stanowiła załatwienia sprawy,
2. - stwierdzenia przez Sąd, że bezczynność oraz pozorna czynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 81a k.p.a., art. 5 ust. 1 lit. a i d, art. 16 oraz art. 17 ust. 1 lit. c RODO, a także art. 8 ust. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy SamZawU,
3. - zobowiązania Komisji Kwalifikacyjnej do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 1 grudnia 2025 r. w terminie wskazanym przez Sąd,
4. - zobowiązania Komisji Kwalifikacyjnej do dokonania sprostowania i uzupełnienia danych w e-CRUB przez merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 1 grudnia 2025 r. i ujawnienie w rejestrze publicznym prawidłowego zakresu uprawnień budowlanych, zgodnego z treścią decyzji nr [...] oraz z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego,
5. - stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego i nieprawidłowego wykonywania zadania z zakresu administracji publicznej polegającego na prowadzeniu rejestru publicznego,
6. - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wraz ze skargą, skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości 200 zł, co potwierdza wydruk z wyciągu bankowego znajdujący się w aktach sprawy (por. karta nr 21).

Uzasadniając żądanie skarżąca podniosła, że Komisja wadliwie zawęziła zakres uprawnień skarżącej, pomijając m.in. specjalność [...] oraz specjalność [...], uznając jednocześnie specjalności [...] w dziedzinie [...] w zakresie bez ograniczeń, które nie zostały wprost wyodrębnione w treści decyzji nr [...] z dnia 4 stycznia 2002 r. z uwagi na ówczesny brak podziału specjalności, a przyjętego obecnie w art. 14 ust. 1 pkt 2, 3a, 3b, 3c i 3e Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła Komisji, że przyjmowana przez nią wykładnia prowadzi do nielogicznego wniosku, jakoby w okresie poprzednio obowiązujących przepisów nie były w ogóle nadawane uprawnienia dotyczące [...], mimo ze obiekty te były projektowane i realizowane. Skarżąca wskazała, że na ponaglenie skarżącej z dnia 18 grudnia 2025 r. (złożone na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), Krajowa Komisja odpowiedziała pismem z dnia 30 grudnia 2025 r., ograniczając się do stwierdzenia, że "wniosek nie dotyczy sprawy administracyjnej", bez jakiegokolwiek odniesienia do meritum.

W ocenie skarżącej, czynności podjęte przez organ, tj. częściowe uzupełnienie wpisu o stopień naukowy oraz przekazanie części wniosku do GINB, nie doprowadziły do merytorycznego rozpoznania zadania sprostowania wpisu w e-CRUB, ani do usunięcia nieprawidłowości w rejestrze. Do dnia wniesienia skargi, organ nie wydał bowiem żadnej decyzji ani postanowienia rozstrzygającego wniosek skarżącej z 1 grudnia 2025 r. w części dotyczącej sprostowania i uzupełnienia zakresu uprawnień. Termin do załatwienia sprawy przewidziany w k.p.a. upłynął bezskutecznie, co potwierdza wystąpienie bezczynności oraz przewlekłości postępowania w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie skarżącej, przekazanie części wniosku skarżącej do GINB miało charakter wyłącznie formalny i nie mogło prowadzić do załatwienia sprawy, ponieważ GINB nie wprowadza danych do bazy.

Przekazanie części wniosku do GINB było - jak oceniła to skarżąca - działaniem oczywiście bezcelowym. Służyło przerzuceniu odpowiedzialności za rozpoznanie sprawy, a nie jej załatwieniu. Ponadto skarżąca stwierdziła, że przekazanie było sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), bo organ przekazał sprawę do podmiotu, o którym wiedział, że nie jest właściwy rzeczowo. Skarżąca podkreśliła, że nieprawidłowy i niepełny wpis w e-CRUB stanowi trwałą i bezpośrednią barierę w wykonywaniu przez nią zawodu oraz w korzystaniu z nabytych uprawnień budowlanych. Powoduje to utratę zleceń oraz systemowe podważanie kwalifikacji wobec zamawiających infrastrukturalnych, w szczególności spółek z grupy P. S.A., które wymagają weryfikacji uprawnień na podstawie danych ujawnionych w rejestrze publicznym.

W ocenie skarżącej Komisja, poprzez zaniechanie sprostowania danych, przerzuca na skarżącą ciężar tłumaczenia własnych kwalifikacji i konsekwencje wadliwego prowadzenia rejestru, jednocześnie stosując nieujawnione stanowiska zawężające zakres uprawnień. W praktyce prowadzi to do eliminowania skarżącej z części rynku usług inżynierskich, zmuszając do każdorazowego przedstawiania dodatkowych dokumentów i wyjaśnień ponad to, co powinien zapewnić prawidłowo prowadzony rejestr. Jednocześnie nie zachodzi przesłanka braku odpowiednich kwalifikacji zawodowych, bowiem skarżąca posiada wykształcenie [...] stopnia w dziedzinie [...], a część obiektów [...] jest wprost ujęta w zakresie jej uprawnień w specjalności [...], zgodnie z art. 15a ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, obejmującym kolejowe obiekty inżynieryjne, takie jak mosty, wiadukty, przepusty, ściany oporowe oraz tunele.

W ocenie skarżącej, naruszenie ma charakter ciągły i powoduje konkretne, wymierne szkody majątkowe oraz naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego. Problem ma jednak jednak wymiar szerszy i dotyczy innych inżynierów, którzy otrzymali decyzje o uprawnieniach w tym samym stanie prawnym. Reasumując skargę wskazano, że w niniejszej sprawie organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku strony, ograniczając się do czynności o charakterze pozornym, co doprowadziło do utrzymywania w rejestrze publicznym danych niepełnych i wprowadzających w błąd. W tych okolicznościach ingerencja Sądu jest konieczna dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę, Komisja wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie tejże skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Komisja podniosła, że w zakresie ujawnienia stopnia naukowego dokonano korekty danych w systemie e-CRUB, uwzględniając wniosek w tej części. W pozostałej części wniosku, dotyczącej zakresu uprawnień [...], Komisja - działając zgodnie z art. 12 ust. 5i ustawy Prawo budowlane - w dniu 12 grudnia 2025 r. przekazała sprawę do GINB jako administratora systemu e-CRUB. Czynność ta była konsekwencją ustawowego modelu funkcjonowania rejestru, w którym weryfikacja prawidłowości danych wymaga współdziałania z organem nadzoru centralnego, a skarżąca została poinformowana o przekazaniu wniosku wraz ze wskazaniem podstawy prawnej tej czynności. Jak podkreśliła Komisja, odpowiedź administratora systemu wpłynęła do Komisji w dniu 9 stycznia 2026 r. i jednoznacznie potwierdziła prawidłowość dokonanego wpisu w e-CRUB oraz brak potrzeby jego uzupełnienia.

Komisja opisała także czynności związane z wniesionym przez skarżącą ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. Odnosząc się do kwestii merytorycznych sprawy, Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że wniosek skarżącej z dnia 1 grudnia 2025 r. nie inicjował postępowania administracyjnego (sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a.), lecz dotyczył czynności materialno-technicznej w sferze ewidencyjnej. W konsekwencji skarżącej nie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci ponaglenia. Przywołując przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., Komisja wskazała, że skarga może zostać wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skoro postępowanie nie miało charakteru sprawy administracyjnej, a ponaglenie nie przysługiwało, to w ocenie organu, brak było drogi prawnej do wniesienia skargi na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co uzasadnia jej odrzucenie Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Komisji - nawet przy przyjęciu dopuszczalności skargi, brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.

Komisja od chwili złożenia wniosku podejmował czynności adekwatne do charakteru żądania: uwzględniła wniosek w części, wystąpiła do właściwego administratora systemu o weryfikację danych, przekazała akta sprawy organowi wyższego stopnia po wniesieniu ponaglenia oraz poinformowała skarżącą o przebiegu sprawy. Po uzyskaniu jednoznacznego stanowiska GINB, potwierdzającego prawidłowość wpisu, brak było podstaw prawnych dla Komisji do dalszej ingerencji w dane rejestrowe. Zdaniem Komisji zarzut, jakoby zwrócenie się do GINB stanowiło czynność pozorną, pozostaje nieuzasadniony. Działanie to było nie tylko realne, ale również konieczne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Komisja zwróciła także uwagę na niekonsekwencję skarżącej, która przed organem wyższego stopnia podnosiła zarzuty przewlekłości, natomiast przed Sądem formułuje zarzut bezczynności oraz czynności pozornej, a instytucje te posiadają odmienne definicje i przestanki zastosowania.

Następnie, w piśmie z dnia 21 kwietnia 2026 r. pełnomocnik Komisji oświadczył, że na skutek uchwały nr [...] Okręgowej Rady Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Opolu z dnia [...] r., utrzymanej w mocy uchwałą nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...]., skarżąca została skreślona z listy członków Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Opolu. Z tych względów, pełnomocnik doręczając do akt sprawy odpisy wskazanych wyżej uchwał, wniósł o rozważenie umorzenia postępowania sądowadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skargę należało odrzucić.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.).

Natomiast, bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Powołane przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, a powyższy katalog zaskarżalnych form działalności administracji publicznej (poza przypadkami uregulowanymi w ustawach szczególnych) ma charakter zamknięty. Wniesienie skargi, która czyni przedmiotem zaskarżenia inne formy działalności bądź zaniechania niż wyżej wymienione, skutkuje niedopuszczalnością skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Z niniejszej skargi wynika, że istota sporu i żądania skarżącej, dotyczą braku dokonania przez organ - na jej wniosek z dnia 1 grudnia 2025 r. - sprostowania i uzupełnienia danych w stosownym rejestrze, co polegać miałoby na ujawnieniu w nim pełnego i rzeczywistego zakresu posiadanych przez skarżącą uprawnień [...] (oprócz tych, które zostały już w rejestrze wskazane), przez dodanie także specjalności [...], a także specjalności [...] (w podanych we wniosku zakresach).

Oceniając dopuszczalność skargi, należało zatem rozważyć kognicję sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności przytoczyć zatem należy regulacje prawne odnoszące się do zagadnień związanych z zasadami przyznawania uprawnień [...] i ich odnotowywania w stosownym rejestrze.

Sąd zważył więc, że zgodnie z art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1 pkt 1-5, do których zaliczają się:

1. 1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i technicznych oraz sprawowanie nadzoru autorskiego;
2. 2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi;
3. 3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów;
4. 4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego;
5. 5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych;
6. - mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego.

Warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej (art. 12 ust. 3 Prawa budowlanego), który jest przeprowadzany w stosownym trybie przez właściwą izbę samorządu zawodowego (art. 12 ust. 3a i nast. Prawa budowlanego). Dane identyfikujące uprawnienia budowlane, uznane kwalifikacje zawodowe oraz dane dotyczące osoby, która nabyła te uprawnienia lub kwalifikacje, podlegają wpisowi do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane (art. 12 ust. 5g Prawa budowlanego). Stosownie do art. 12 ust. 5h Prawa budowlanego, niezwłocznie po dniu, w którym decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych stała się ostateczna, właściwa okręgowa komisja kwalifikacyjna izby samorządu zawodowego przekazuje GINB dane, o których mowa w art. 12 ust. 5g Prawa budowlanego, za pomocą systemu systemem e-CRUB, przy użyciu elektronicznych formularzy, których wzory zostały określone w przepisach wydanych na podstawie art. 88a ust. 6 Prawa budowlanego.

Z kolei, w świetle art. 12 ust. 5h Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości danych, o których mowa w art. 132 ust. 5g Prawa budowlanego, przekazanych za pomocą systemu e-CRUB, GINB wzywa właściwą okręgową komisję kwalifikacyjną izby samorządu zawodowego do zweryfikowania tych danych, wskazując stwierdzone nieprawidłowości. Z powyższego wynika po pierwsze, że Komisja nie prowadzi Centralnego Rejestru Uprawnień Budowlanych, a uprawnienia władcze organu zostały przyznane tej Komisji wyłącznie w odniesieniu do decyzji, zwanych uprawnieniami budowlanymi (art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna izby samorządu zawodowego jest jednostką samorządu zawodowego, a zatem poza wskazanym zakresem nie jest legitymowana do podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć w drodze decyzji czy innych aktów administracyjnych.

Podkreślić należy, ze w systemie gromadzone są kopie uprawnień budowlanych oraz kopie decyzji o ukaraniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Administratorem systemu e-CRUB jest GINB, który zapewnia dostęp do systemu organom administracji architektoniczno-budowlanej i organom nadzoru budowlanego, a także organom izb samorządu zawodowego (art. 88a ust. 5c, 5d oraz 5e Prawa budowlanego). Podstawą prawną działania bazy e-CRUB oraz podstawą, na mocy której przekazano ją w kompetencję GINB, jest przede wszystkim art. 88a ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ ten wykonuje zadania określone przepisami prawa budowlanego, a w szczególności, prowadzi w systemie e-CRUB centralne rejestry:

1. - osób posiadających uprawnienia budowlane (art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a),
2. - ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. c).

W rejestrach tych, zamieszcza się w szczególności dane osób, w tym imiona i nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL, dane kontaktowe osoby wpisanej do rejestru, numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość – w stosunku do osób nieposiadających obywatelstwa polskiego, datę śmierci – jeżeli osoba, której wpis dotyczy, zmarła. W centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - umieszcza się także informację o wykształceniu, o tytułach zawodowych i o stopniach lub tytułach naukowych, podaje się numer, datę i miejsce wydania decyzji nadającej uprawnienia, a także specjalność i zakres uprawnień budowlanych.

Co istotne dla sprawy, przywołana regulacja odnosząca się do funkcjonowania systemu e-CRUB została zaimplementowana do Prawa budowlanego na skutek ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1557). Wprowadziła z dniem 1 sierpnia 2022 r. nowe zasady działania systemu e-CRUB, który zastąpił dotychczas funkcjonujące centralne rejestry osób posiadających uprawnienia budowlane i ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Podstawowa różnica pomiędzy poprzednio a obecnie funkcjonującym systemem, to jego forma, która aktualnie jest teleinformatyczna.

Ponadto zmianie uległ sam charakter wpisu do rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane. Do tej pory art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego stanowił, że podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz – zgodnie z odrębnymi przepisami – wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Uprawnienie do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie uzależnione było od wpisu do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlanego, który następował w drodze decyzji. Obecnie zrezygnowano ze wpisu w formie decyzji administracyjnej. Nowelizacja pozbawiła wpis jego twórczego, konstytuowanego charakteru w kontekście powstania prawa do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i przewidziała, że wpis będzie miał charakter deklaratoryjny jako zwykła czynność techniczna (tak: Maria Kopytowska, "Nowe zasady prowadzenia Centralnego Rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane (e-CRUB) oraz ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej" opublikowano: LEX/el. 2023, dostępny jako komentarz do art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego).

Przedstawione wywody znajdują także odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 lipca 2022 r., z którego wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie prowadzenia centralnych rejestrów osób posiadających uprawnienia budowlane i ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej - przez odpowiedni system teleinformatyczny (e-CRUB). Zakładano, że korzyściami wynikającymi z wprowadzenia nowego rejestru będzie m.in. szybsza, tańsza forma (elektroniczna) przesyłania informacji o uprawnionych i ukaranych oraz możliwość szybkiego sprawdzenia i weryfikacji osoby uprawnionej. Ustawodawcy zależało zatem na przyśpieszeniu procesu związanego z wykonywaniem zawodu przez uprawnionego, ponieważ uprawniony nie musiałby czekać na decyzję GINB o wpisie do e-CRUB.

Ponadto, zaproponowano rezygnację z konstytutywnego charakteru wpisu (wpis miał stać się czynnością techniczną, a nie decyzją administracyjną) oraz uproszczenie procedury wpisu przez rezygnację z przekazywania do GINB decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych i umożliwienie wprowadzania danych bezpośrednio do rejestru za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu ustawy nowelizującej: "W art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zmienia się ust. 7 przez likwidację obowiązku, w przypadku wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisania do rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zmianę charakteru wpisu do tego rejestru (dotychczas wpis miał formę decyzji administracyjnej, a po zmianach będzie zwykłą czynnością techniczną)" [por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i innych ustaw, Dz. U. poz. 1557, druk nr 2245].

W ocenie Sądu, z regulacji dotyczących zasad dokonywania wpisu do e-CRUB, popartej także uzasadnieniem do projektu ustawy wprowadzającej zmiany w tej materii (stworzenie systemu teleinformatycznego i nowych zasad funkcjonowania rejestrów) jednoznacznie wynika, że wolą ustawodawcy było, aby wpis do e-CRUB dokonywany na podstawie art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, nie stanowił - jak poprzednio - decyzji administracyjnej, lecz był "zwykłą czynność techniczną". Ustawodawca dokonał tej zmiany z konkretnym zamiarem, pozbawiając "wpisu do rejestru" cech konstytucyjnych, tworzących określone uprawnienia i obowiązki po stronie osób do rejestru wpisywanych.

Nie można zatem tej okoliczności pominąć przy ocenie dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, skoro dotyczy ona właśnie tego "wpisu do rejestru", a konkretnej ujmując żądanie skarżącej - bezczynności (braku) dokonania tego wpisu w takiej postaci i zakresie, jakim żąda skarżąca od Komisji.

Z podanych względów nie można uznać, aby OKK Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa była zobowiązana do podejmowania czynności faktycznej wpisu do rejestru, a tym samym brak dokonania tej czynności nie uprawniał do złożenia skargi na bezczynność. W konsekwencji, żądanie skargi zarzucające bezczynność przez niedokonanie stosownego (odpowiedniego do oczekiwań skarżącej) wpisu w rejestrze - bądź jego sprostowania, czy uzupełnienia przez Koimisję - podlegałoby w świetle przepisów p.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego.

Z tych względów skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia.

Odnosząc się natomiast do wniosku Komisji o umorzenie postępowania z uwagi na okoliczność, że skarżąca została wykreślona z listy członków Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Opolu, przez co nie posiada legitymacji skargowej w sprawie, to wyjaśnić należy, że uwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania sądowego, nie jest możliwe. W sprawie w chwili składania skargi istniały przesłanki do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez co nie można uznać, aby skarga została skutecznie wniesiona. W przypadku natomiast, gdy skarga nie została skutecznie złożona, postępowanie sądowe nie może się toczyć w ogóle, a zatem nie może zostać również umorzone.

Orzeczenie o zwrocie skarżącej uiszczonego w sprawie wpisu od skargi zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia natomiast art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.