Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 27 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 2/24

Uzasadnienie

Stan sprawy przedstawia się następująco:

A. S. (Skarżący) [...] listopada 2023 r. wystąpił do Inne (organ) o udostępnienie informacji publicznej:

1. - o wynagrodzeniach brutto wraz z dodatkami za październik 2023 r. każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy i wymiar godzin prac;
2. - o przyznanych nauczycielom nagrodach w 2022 r. z podaniem imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody;
3. - arkusza organizacyjnego szkoły na rok szkolny 2022/2023 ze wszystkimi ewentualnymi aneksami;
4. - protokołów z zebrań Rady Pedagogicznej w latach szkolnych 2022/2023 i 2023/2024;
5. - uchwał Rady Pedagogicznej wydanych w latach szkolnych 2022/2023 i 2023/2024.

Jednocześnie Skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej na wymieniony adres poczty elektronicznej (e-mail).

Organ 22 listopada 2023 r. poinformował Skarżącego o tym, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.) udostępni informacje w terminie do 2 miesięcy ze względu na duży nakład pracy związany z procesem przetworzenia informacji i anonimizacją dokumentacji.

Jednocześnie przy zastosowaniu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. organ poinformował Skarżącego o opłacie w wysokości [...] zł za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.

Kwestia opłaty za udzielenie informacji publicznej stanowiła przedmiot sądowej kontroli legalności w sprawie sygn. I SA/Sz 16/24. Nieprawomocnym wyrokiem z 27 marca 2024 r. skarga A. S. została oddalona.

Następnie 14 grudnia i 20 grudnia 2023 r. organ przesłał Skarżącemu dokumenty w odpowiedzi na wniosek z 14 listopada 2023 r. Zaznaczył przy tym, że z uwagi na ochronę dóbr pracowników dane dotyczące wynagrodzeń nauczycieli zostały zanonimizowane.

W tych okolicznościach Skarżący 22 grudnia 2023 r. wystąpił do sądu ze skargą na bezczynność organu.

Zarzucił naruszenie:

1. - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych "w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji";
2. - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) "w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek";
3. - art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku."

W następstwie formułowanych zarzutów Skarżący wniósł o:

1. - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
2. - stwierdzenie "czy bezczynność organu" miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
3. - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
4. - zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska, zarzutów i wniosków zawartych w skardze, A. S. opisał wymianę pism z organem w związku z wnioskiem z 14 listopada 2023 r. o udzielenie informacji publicznej.

Tłumaczył, że organ błędnie powołał się na rzekomą ochronę prywatności osób fizycznych. Ponadto w takiej sytuacji organ powinien był wydać decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p.

Zdaniem Skarżącego, "Mając na uwadze powyższe, oczywistym jest, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem:

1. a) organ będąc świadomym, iż informacje, o które wnoszę stanowią informację publiczną zaniechał udostępnienia mi ich zgodnie z wnioskiem, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej;
2. b) organ powiadomił mnie o nieudostępnieniu informacji publicznych w trybie nieprzewidzianym przez ustawodawcę oraz sprzecznym z przepisami prawa powszechnie obowiązującego;
3. c) organ jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji wskazał abstrakcyjnie określoną przez siebie: "ochronę dóbr osobistych pracowników", która to przesłanka nie znajduje odzwierciedlenia w Konstytucji, ani w UDIP."

Ponadto Skarżący stwierdził, że organ w odniesieniu do pkt 4 i pkt 5 wniosku dokonał nadmiernej anonimizacji informacji w zakresie imion i nazwisk nauczycieli, którzy zostali zarekomendowani do nagrody.

W dalszej kolejności Skarżący motywował, że termin na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., po 14 dniach od powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, czyli 6 grudnia 2023 r. Pomimo upływu tego terminu organ nie przekazał informacji wymienionych we wniosku. To powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

W przekonaniu Skarżącego, "przedłużenie terminu, które zastosował organ w piśmie z dnia 22 listopada 2023 roku jest bezskuteczne, gdyż przywołany przez organ art. 13 ust. 2 UDIP w sposób wyraźny odnosi się jedynie do terminu określonego w art. 13 ust. 1 UDIP, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 15 ust. 2 UDIP, który mówi o tym, iż " Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali norma prawna mniej ogólna (bardziej szczegółowa) ma pierwszeństwo w zastosowaniu nad kolidującą z nią normą prawną bardziej ogólną (mniej szczegółową). W niniejszej sprawie normą szczegółową jest art. 15 ust. 2 UDIP, a normą ogólną art. 13 ust. 2 UDIP."

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Zwrócił uwagę na problemy interpretacyjne związane z udostępnianiem informacji publicznych o wynagrodzeniach z podaniem imion i nazwisk pracowników, w tym między innymi na: - stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, - argumenty prezentowane w orzecznictwie sądowym, - zaliczenie ochrony danych osobowych do praw podstawowych, - konieczność wyważenia jawności życia publicznego oraz ochrony prywatności osób fizycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Skarga na bezczynność organu jest przedwczesna, a tym samym niedopuszczalna.

W myśl art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Stosownie do art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Według art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1. 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2. 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3. 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.).

Następnie art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Natomiast w art. 15 u.d.i.p. ustawodawca przyjął, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.).

Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Z perspektywy art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ był uprawniony do przedłużenia terminu na udzielenie wnioskowanej informacji publicznej do 2 miesięcy liczonych od dnia złożenia rozpatrywanego wniosku, biorąc pod uwagę z jednej strony - obszerny zakres wnioskowanych informacji o działalności szkoły, z drugiej zaś - złożoność zagadnień prawnych, wymagających rozważenia przez organ na potrzeby załatwienia wniosku.

W rezultacie w realiach analizowanej sprawy organ powołany do prowadzenia działalności edukacyjnej niewątpliwie potrzebował czasu na wnikliwą analizę: - w jakim zakresie wniosek Skarżącego dotyczy informacji publicznych; - które z wnioskowanych informacji publicznych są informacjami prostymi, a które przetworzonymi; - czy Skarżący wykazał, aby za udzieleniem mu informacji publicznych przetworzonych przemawiał szczególnie istotny interes publiczny; - na czym konkretnie ten szczególnie istotny interes publiczny miałby polegać w przypadku rozpatrywanego wniosku Skarżącego; - jaki jest konieczny zakres przetworzenia informacji publicznych, w tym anonimizacji dokumentów powstających w związku z działalnością szkoły, oczekiwanych przez Skarżącego.

Wszystkie te czynności organ był zobowiązany przeprowadzić bez uszczerbku dla sukcesywnie prowadzonej działalności edukacyjnej w ramach przewidzianej budżetowo i organizacyjnie obsady kadrowej.

Dla takich sytuacji, jaka zaistniała w wyniku omawianego wniosku Skarżącego, ustawodawca wprowadził art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W ten sposób, w zakresie objętym przez art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ustawodawca, co do zasady, wykluczył stan bezczynności organu, a w konsekwencji uprawnienie zainteresowanego uzyskaniem określonych informacji do występowania ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu - aż do upływu terminu wyznaczonego przez organ przy zastosowaniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle powyższego, z punktu widzenia wyniku analizowanej sprawy, kluczowe są okoliczności, że wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 14 listopada 2023 r. Zatem termin 2 miesięcy, o którym mówi ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i o którym organ powiadomił Skarżącego 22 listopada 2023 r., upływał z 14 stycznia 2024 r.

Tym samym 22 grudnia 2023 r., w dacie składania do sądu skargi na bezczynność, organ miał przewidziany przez prawo czas na analizę wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej, wyprowadzenie z tej analizy ocen prawnych, w efekcie na przyjęcie adekwatnego sposobu załatwienia tego wniosku. Był uprawniony do prowadzenia analizy wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej: - co jest informacją publiczną; - które spośród informacji publicznych należy zaliczyć do informacji prostych, a które do przetworzonych; - czy Skarżący wykazał szczególnie istotny interes publiczny pozwalający organowi na udzielenie informacji przetworzonej; - na czym konkretnie ten szczególnie istotny interes publiczny miałby polegać w odniesieniu do rozpatrywanego wniosku Skarżącego; - w jakim zakresie załatwienie wniosku Skarżącego wymagało przetworzenia poszczególnych informacji publicznych, dokumenty anonimizacji.

Wbrew stanowisku Skarżącego, art. 15 ust. 2 u.d.i.p. odnosi się wyłącznie do terminu podstawowego z art. 13 ust. 1 tej ustawy. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w żaden sposób nie eliminuje stosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ani nie skraca terminu przedłużonego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Innymi słowy, termin 14 dni liczony w sposób przewidziany w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wchodzi w rachubę tylko wtedy, kiedy organ nie skorzystał z uprawnienia do przedłużenia terminu na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W konsekwencji przedstawionych rozważań prawnych skargę złożoną 22 grudnia 2023 r. należało ocenić jako przedwczesną. Z kolei skarga złożona przedwcześnie jest niedopuszczalna.

Z powodów omówionych wyżej niedopuszczalna skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.).