Uzasadnienie
Stan sprawy przedstawia się następująco:
J. M. 15 października 2023 r. wystąpił do Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (organ) o udzielenie informacji publicznej na temat stanu wdrożenia projektu organizacji ruchu z 2021 r. na drodze [...] wraz z elektroniczną wersją dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tym wdrożeniem i o przesłanie tej informacji publicznej na podany adres email.
Następnie 10 listopada 2023 r. J. M. złożył skargę na bezczynność organu w związku z wymienionym wnioskiem z 15 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.) polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej.
W następstwie J. M. (Skarżący) w złożonej skardze domagał się:
- - zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 15 października 2023 r. i udzielenie informacji na temat stanu wdrożenia projektu organizacji ruchu z 2021 r. na drodze [...] wraz z elektroniczną wersją dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tym wdrożeniem i o przeslanie na podany we wniosku adres email.
- - zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego.
Skarżący motywował, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ w terminie 14 dni, a więc do 30 października 2023 r., miał obowiązek udzielić informacji publicznej, o której mowa we wniosku z 15 października 2023 r. Jednak do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał od organu ani materiałów wymienionych we wspomnianym wniosku, ani jakiejkolwiek informacji.
Organ, odpowiadając na skargę w piśmie z 22 listopada 2023 r., wniósł o umorzenie postępowania.
Argumentował, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność udzielił J. M. wnioskowanej informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP. Zaznaczył przy tym, że korzysta ze skrytki na platformie ePUAP Starostwa Powiatowego w G.. Natomiast opóźnienie nie było wynikiem celowego działania czy opieszałości, ale nastąpiło z powodu ogromu spraw prowadzonych przez organ.
Skarżący, odnosząc się do stanowiska i argumentów organu w piśmie z 3 grudnia 2023 r., stwierdził, że organ nadal pozostaje bezczynny.
Skarżący potwierdził, że 22 listopada 2023 r. na jego skrzynkę ePUAP wpłynęła korespondencja zawierająca pismo organu wraz z załącznikami. Zauważył, że podane zostało jego imię i nazwisko oraz adres poczty elektronicznej, z którego organ otrzymał wniosek. W tych okolicznościach, zdaniem Skarżącego, organ naruszył przepisy o ochronie danych osobowych. Ponadto Skarżący zaznaczył, że organ nie udzielił odpowiedzi w sposób określony we wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Organ w postępowaniu sądowym przyznał, że wniosek z 15 października 2023 r. dotyczył udzielenia informacji publicznej.
Na gruncie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jednolicie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, wyd. TNOiK 2002, s. 28-29).
Oznacza to, że organ miał obowiązek załatwić ten wniosek Skarżącego w trybie u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Jak wynika z przedstawionych sądowi akt, organ pozostawał bierny w tym ustawowym terminie, a taka bierność była stanem bezczynności organu.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że bezczynność organu ma charakter obiektywny w tym znaczeniu, że nie są istotne motywy, jakimi kierował się organ przy niedochowaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy, w tym przypadku wniosku Skarżącego o uzyskanie informacji publicznej.
W tym zakresie skarga podlegała uwzględnieniu zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.).
Sąd ocenia, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę przede wszystkim czas bezczynności oraz dodatkowo wyjaśnienia organu dotyczące rozmiaru obowiązków, jakie spoczywają na pracownikach organu. Te okoliczności, towarzyszące stwierdzonej bezczynności, świadczą o tym, że swoją postawą organ nie zmierzał do oczywistego, jawnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa i w następstwie interesu prawnego Skarżącego.
Dlatego stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności przy załatwieniu wniosku Skarżącego z 15 października 2023 r., ale nie w warunkach rażącego naruszenia prawa
Natomiast okoliczność, że organ udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej już po upływie ustawowego terminu 14 dni miała ten skutek, że bezzasadne było żądanie Skarżącego udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W tym zakresie niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Z punktu widzenia prawa nie można zgodzić się z argumentem Skarżącego, że organ nie udzielił informacji publicznej, bo przekazując ją Skarżącemu posłużył się platformą ePUAP, nie zaś adresem email podanym przez Skarżącego we wniosku z 15 października 2023 r.
Według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Zatem organ ma obowiązek zastosować się do wniosku o udzielenie informacji publicznej przy wyborze sposobu i formy jej udzielenia.
Jednak prawidłowe odczytanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wymaga uwzględnienia nie tylko literalnej treści tego unormowania, ale także systemu obowiązującego prawa (wykładni systemowej zewnętrznej) oraz celu ustawy o dostępie do informacji publicznej (wykładni celowościowej, funkcjonalnej).
Orzecznictwo sądowe stoi jednolicie na stanowisku, akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczając możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy taka interpretacja zawodzi, okazuje się niewystarczająca z punktu widzenia funkcjonowania określonej instytucji prawa (por. przykładowo uchwały NSA sygn.: II FPS 8/10, I GPS 1/11).
Wykładnia systemowa i funkcjonalna (celowościowa) służą wzmocnieniu i skontrolowaniu prawidłowości wyniku wykładni językowej (por. TK w sprawie sygn. K 25/99; SN w sprawach sygn.: III ARN 84/92, III CZP 52/96, I CKN 664/97, III CZP 8/03; NSA w sprawie sygn. II FSK 210/19).
Literalne odczytanie słów zawartych w przepisie prawa wymaga skorelowania z wnioskami, jakie wynikają z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, przede wszystkim z ratio legis interpretowanej regulacji. Prawidłowo przeprowadzony proces wykładni przepisu prawa wymaga harmonizowania kontekstów interpretacyjnych (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010, s. 71 i nast.).
Każdorazowo należy mieć w polu widzenia, że językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni z tego względu, że przepisy w systemie prawa stanowią element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo) i służą realizowaniu określonych celów w obrocie prawnym, kształtowaniu określonych następstw w porządku społecznym (por. przykładowo TK w sprawie sygn. K 25/99).
Zatem w realiach analizowanej sprawy za prawidłowością, zgodnością z prawem postępowania organu w zakresie sposobu przekazania Skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej przemawiają dwa zasadnicze argumenty:
Po pierwsze - organ posłużył się elektroniczną platformą usług administracji publicznej (ePUAP) przewidzianą w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.2023.57 ze zm. - por. między innymi art. 1 pkt 8, art. 3 pkt 13, pkt 20, pkt 23 tej ustawy) utworzoną między innymi na potrzeby urzędowej komunikacji z obywatelami, która spełnia określone, unormowane standardy w szczególności bezpieczeństwa i skuteczności.
Po drugie zaś - podstawowy cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, w wyniku wykorzystania przez organ ePUAP, został spełniony.
Na zakończenie należy wyjaśnić, że granice niniejszej sądowej kontroli legalności wyznaczył Skarżący, określając przedmiot zaskarżenia jako bezczynność organu w związku z wnioskiem Skarżącego z 15 października 2023 r. W konsekwencji poza granicami tej sprawy pozostawały inne aspekty prawne towarzyszące udzieleniu Skarżącemu przez organ wnioskowanej informacji publicznej.
Uchwały i orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl i w elektronicznym systemie LEX.
Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a P.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności przy załatwieniu wniosku Skarżącego z 15 października 2023 r., przy czym bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Natomiast sąd oddalił skargę niezasadną w zakresie nałożenia na organ obowiązku rozpoznania wymienionego wniosku Skarżącego stosownie do art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi ([...]).