Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. (dalej: "organ egzekucyjny", "organ") wszczął postępowanie egzekucyjne wobec S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "zobowiązana", "strona") na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. nr [...] oraz od nr [...] do nr [...] wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w S. (wierzyciela). Odpisy ww. tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego oraz zawiadomieniem o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zostały doręczone zobowiązanej w dniu [...] r.
W dniu [...] r. zobowiązana wniosła do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowań egzekucyjnych.
W piśmie z dnia [...] r. organ egzekucyjny przedłużył termin rozpoznania sprawy zarzutów do dnia [...] r.
Zobowiązana w piśmie z dnia [...] r. wniosła ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanego dalej: "K.p.a.") zarzucając organowi niezałatwienie sprawy w terminie bowiem minęły dwa miesiące, a organ nic nie zrobił.
W związku z wniesionym zarzutami, przed upływem wyznaczonego terminu, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], rozpoznał zarzuty egzekucyjne zobowiązanej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], [...] po rozpatrzeniu ponaglenia zobowiązanej, wskazał, że organ egzekucyjny dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku z dnia [...] r. w sprawie zarzutów egzekucyjnych zobowiązanej; jednocześnie stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W piśmie z dnia [...] r. strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ egzekucyjny. Organowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1, art. 35 § 3 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłego prowadzenia postępowania.
Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o:
- 1) zobowiązanie organu egzekucyjnego do rozpoznania zarzutów w terminie miesiąca;
- 2) stwierdzenia, że organ egzekucyjny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie od organu egzekucyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym opłaty od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ egzekucyjny wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, gdyż organ egzekucyjny wypełnił pierwszy wniosek zawarty w skardze, albowiem rozstrzygnięcie wniesionych przez skarżącego zarzutów zostało wydane jeszcze przed datą wskazaną w zawiadomieniu o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, tj. [...] r.
Zdaniem organu egzekucyjnego niezasadny jest również wniosek skarżącej mający na celu stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ egzekucyjny miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a".) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.
Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na przewlekłość postępowania organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem, celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na Sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege.
Nadto podniesienia wymaga, o czym także powyżej, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na przewlekłość postępowania organu w załatwieniu wniosku zobowiązanej z dnia [...] r. w sprawie zarzutów egzekucyjnych.
Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłości". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na przewlekłość polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na przewlekłość ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Jednak oceniając, czy organ dopuścił się takiego zaniedbania obowiązku, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w toku prowadzonego przewlekle postępowania.
Równocześnie zauważenia wymaga, że w dniu 7 kwietnia 2017 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wejścia w życie 1 czerwca 2017 r., usunęła ona wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.) – dotychczas ustawodawca nakładał na obywateli obowiązek skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dot. tzw. innych aktów i czynności, w tym indywidualnych interpretacji podatkowych) oraz aktów prawa miejscowego, a jego wypełnienie warunkuje obecnie możliwość wniesienia skargi w sprawach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Zgodnie z nowym rozwiązaniem, w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
W niniejszej sprawie zobowiązana, w piśmie z dnia [...] r., wniosła ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanego dalej: "K.p.a.") zarzucając organowi niezałatwienie sprawy w terminie.
Na skutek powyższego, przed upływem wyznaczonego do dnia [...] r., terminu organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...] r., rozpoznał zarzuty egzekucyjne zobowiązanej, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S., postanowieniem z [...] r., wskazał, że organ egzekucyjny dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku z dnia [...] r. i jednocześnie stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w art. 35 K.p.a.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy K.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość.
Nie ulega wątpliwości, że organ – Dyrektor [...] znajdował się w posiadaniu wszelkich dokument ów dla oceny zasadności podniesionych zarzutów. Tym samym, nie zachodziła konieczność zwracania się do innych organów o dane umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia, co uzasadniałoby przedłużanie postępowania w załatwieniu niniejszej sprawy. Powyższe okoliczności wynikają także wprost z postanowienia organu z [...] r. wydanego w związku z ponagleniem wniesionym przez stronę.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Sąd, jak już wskazano powyżej, zobowiązany jest również stwierdzić czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na przewlekłość sąd jednocześnie stwierdza, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej przewlekłości zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa. Natomiast w okolicznościach sprawy organ po wniesieniu przez stronę ponaglenia niezwłocznie ustosunkował się do podniesionych zarzutów, załatwiając tym samym sprawę przed terminem załatwienia sprawy wskazanym w piśmie z [...] r. skierowanym do zobowiązanej.
Zważywszy powyższe, przyjąć należy wyjaśnienia organu, że przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie wynikało ze złej woli, a związane było z nagromadzeniem się znacznej ilości spraw w okresie przedświątecznym. Powyższe okoliczności pozwalają, w ocenie Sądu, na uznanie, że nie zaistniały podstawy do przypisania przewlekłości kategorii rażącego naruszenia prawa.
Z uwagi na powyższe, pomimo uznania zarzutu przewlekłości w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że nie miała ona charakteru rażącego.
W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, bowiem w dniu wniesienia skargi do Sądu ([...] r.) organ (postanowieniem z dnia [...] r., znak [...]) rozpoznał zarzuty egzekucyjne zobowiązanej.
O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz zobowiązanej kwotę [...]zł składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.
Wyroki sądów administracyjnych przywołane w sprawie dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.