Uzasadnienie
Pismem z [...] marca 2020 r. A. L., M. L. i I. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości położone w [...] ozn. jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przejęte na własność gminy [...] jako wydzielone pod drogi publiczne.
Skarżący podali, że z żądaniem wszczęcia postepowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działki wystąpili do organu pismem z [...] września 2018 r. Do dnia wniesienia skargi sprawa ta nie została jednak załatwiona. Podnosili przy tym, że mają świadomość, iż procedurę ustalenia odszkodowania w drodze decyzji, poprzedzają rokowania w celu uzgodnienia kwoty odszkodowania. Niemniej zwracali uwagę, że prowadzenie negocjacji ugodowych nie zwalnia samo przez się organu od przestrzegania terminów załatwienia sprawy. Ponieważ prowadzone w tej materii rozmowy nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej. Wskazywali także, że w ich przypadku negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Ponieważ w sprawie nie doszło do wydania decyzji, a organ nie poinformował ich o przyczynie zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, zarzucili mu naruszenie przepisów art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.
W związku z tak umotywowanymi zarzutami, domagali się: zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenia, że dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania; przyznania na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych, a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kwoty [...] złotych uiszczonej tytułem opłaty skarbowej.
Skarga poprzedzona została wniesionym do Wojewody [...] w trybie art. 37 k.p.a. ponagleniem, które organ ów postanowieniem z [...] grudnia 2019 r nr [...] uznał za niezasadne.
W odpowiedzi na skargę organ wskazywał, że dokłada wszelkich starań aby postepowania odszkodowawcze trwały możliwie krótko. Wyjaśniał jednocześnie, że [...] października 2018 r. wystąpił do Burmistrza [...] z przeslanie dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku, w tym m.in. decyzji z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oraz dokumentacji z przeprowadzonych negocjacji. Wniosek ten ponowił [...] listopada 2018 r. oraz [...] października 2019 r. Przy czym ostatnie jego wystąpienie wywołane było wpłynięciem pisma A. L., M. L. i I. L. z [...] września 2019 r. (adresowanego do Burmistrza [...]), wskazującego na negatywny wynik negocjacji. Starosta wskazywał nadto na zawiadomienie [...] listopada 2019 r. stron o wszczęciu postępowania odszkodowawczego oraz konieczności uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego i wyznaczeniu dodatkowego terminu zakończenia postepowania - do [...] listopada 2020 r. Krańcowo wyjaśnił, że wycena przedmiotowych nieruchomości znajdzie się w zleceniu nr [...], które przewiduje przekazać biegłemu po wywiązaniu się ze zlecenia nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga w zakresie w jakim zarzuca Staroście [...] przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadna, jednak nie wszystkie ujęte w niej żądania mogły być uwzględnione.
Przedmiotem postępowania prowadzonego przez ów organ jest ustalenie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz.
65) dalej: "u.g.n.", odszkodowania z tytułu odjęcia skarżącym prawa własności do gruntu nieruchomości położonej w W. obejmującej działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], powstałe z podziału działek nr [...] i [...], dokonanego na ich wniosek, które to działki przeznaczone zostały pod drogi publiczne.
Zgodnie z ww. przepisem za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Cytowany przepis przewiduje dwa odrębne tryby postępowania w sprawie odszkodowania - cywilnoprawny (w drodze negocjacji) i administracyjnoprawny (w drodze władczego rozstrzygnięcia starosty). Przy czym z jego konstrukcji wynika, że uruchomienie postępowania administracyjnego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim wyczerpaniem trybu cywilnoprawnego.
Kluczowe zatem dla oceny czy w sprawie mamy do czynienia ze stanem przewlekłości - który to stan może być rozważany dopiero wówczas, gdy organ administracji publicznej jest władny i zobligowany do załatwienia określonej sprawy administracyjnej - było ustalenie czy tryb uzgodnieniowy, o którym mowa ww. przepisie został wyczerpany.
Artykuł 98 u.g.n., ani żaden inny przepis tej ustawy nie normuje trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju czynności. W konsekwencji to czy w konkretnej sprawie negocjacje z wynikiem negatywnym zostały przeprowadzone przed uruchomieniem procedury administracyjnej musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że negocjacje z gminą skarżący (poprzez swego pełnomocnika) prowadzili jeszcze przez rok od zwrócenia się do Starosty o wszczęcie postepowania administracyjnego, o czym świadczy choćby odpowiedź Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019 r. na ich zaproszenie do rokowań.
Ostatecznie zaś je zakończyli we wrześniu 2019 r., kiedy to pismem z [...] września 2019 r. (skierowanym do wiadomości Starosty) poinformowali Burmistrza [...] o barku akceptacji jego propozycji i kontynuowania sprawy odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego. Z chwilą zatem wpłynięcia owego pisma do Starosty [...], wobec braku uzgodnienia odszkodowania, uprzednio przez nich wniesione podanie (datowane na [...] września 2018 r.) wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Od tego zatem momentu Starosta [...] stał się kompetentny do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu..
W tym stanie rzeczy prowadzone przezeń w tym przedmiocie postępowanie winno się zakończyć najdalej do [...] listopada 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem do momentu wyrokowania (a więc przez 10 miesięcy) sprawa odszkodowania nie została załatwiona. Jedyną zaś czynnością procesową zdziałaną w tym okresie było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenie, na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a., dodatkowego terminu zakończenia postepowania na dzień [...] listopada 2020 r. (vide pismo z [...] listopada 2019 r. nr [...]). Wprawdzie jak wynika ze znajdującej się w aktach notatki służbowej z [...] października 2019 r., zasadniczą przyczyna zwłoki w pierwszych miesiącach procedowania sprawy było rozdysponowanie przekazanej starostwu w roku 2019 r. dotacji, co uniemożliwiło zlecenie wyceny nieruchomości (stanowiącej w sprawie podstawowy dowód), jednakże, ta okoliczność nie uwalnia organu od zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.
Tym bardziej, że z udzielonej w kwietniu 2020 r. odpowiedzi na skargę wynika, że wspomniana wycena nadal nie została rzeczoznawcy zlecona, a jedynie jest planowana. Nie sposób zatem uznać, że takie postępowanie organu realizuje ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. dyrektywę nakazującą mu działać wnikliwe i szybo, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.
Przewlekłość postępowania zachodzi zaś gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma zatem miejsce gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, choć formalnie nawet nie jest on bezczynny (z uwagi na nie wyekspirowanie dodatkowego terminu zakończenia postępowania przezeń wyznaczonego na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a.). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Skoro więc w rozpoznawanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, sąd zobligowany jest, w myśl art. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", do skonstatowanie tego faktu, wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a), oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a.), a także rozważenia zasadności zastosowania środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej).
Wyznaczając termin załatwienia sprawy Sąd miał na względzie to, że zakończenie postępowania uwarunkowane jest koniecznością przeprowadzenia wspomnianej już wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia przez uprawnionego rzeczoznawcę stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Z tego względu ocenił, że realnym terminem w jakim ów dowód można przeprowadzić i zakończyć postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron jest termin dwóch miesięcy od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem.
Dokonując natomiast oceny charakteru stwierdzonej opieszałości uznał, że nie miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z rażąco naruszającym prawo stanem przewlekłości będziemy bowiem mieli do czynienia wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy pozostaje znaczna i jest dodatkowo wynikiem intencjonalnego i nacechowanego swoistą "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania (przejawiającego się choćby w podejmowaniu działań pozornych), a nie li tylko efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych, czy niezależnymi od organu problemami z zabezpieczeniem odpowiednich środków finansowych, niezbędnych do opłacenie komercyjnie usług (w tym przypadku wyceny nieruchomości)i, których wykonanie jest w sprawie niezbędne.
Sąd nie znalazł także wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Nie można bowiem tracić z pola widzenie, że poza represyjną i prewencyjną funkcja tego środka prawnego, ma on również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA: z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16, lex nr 2298889; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, lex nr 2376509;). A skoro tak, to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do realnej krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy. W wymiarze zasądzonych kosztów postępowania nie uwzględniono kwoty [...] zł, uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od złożonych pełnomocnictw. Sprawa administracyjna, w której załatwieniu organ pozostaje w zwłoce rozpoznawana jest bowiem na gruncie przepisów u.g.n. W tego rodzaju sprawach złożenie do akt dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa nie podlega opłacie skarbowej (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej – Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 ze zm.).
Wyłączenie to, w ocenie Sądu, rozciąga się także na postępowania mające na celu przymuszenie organu do załatwienia sprawy w oparciu o ww. przepisy. W konsekwencji zatem uiszczenie takiej opłaty nie jest wydatkiem stanowiącym element niezbędnych kosztów postępowania sądowego.