Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2005 r. B.G. wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Pismem z dnia 11 stycznia 2005 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie wydruków materiałów archiwalnych dot. m.in. zniszczeń budynków Warszawy.
Pismem z dnia 21 stycznia 2005 r. organ wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia prawomocnych postanowień sądu o nabyciu praw do spadku po wszystkich właścicielach omawianej nieruchomości (W. i L. B., W. i Z. C., W. i A. P., J. P., H. P.) i podanie aktualnych adresów zamieszkania wszystkich ich następców prawnych. Ponadto poinformował, że wniosek o odszkodowanie powinni złożyć wszyscy następcy prawni przedwojennych właścicieli.
Pismem z dnia 11 maja 2012 r. wnioskodawczyni wskazała spadkobierców właścicieli ww. nieruchomości.
Pismami z dnia 20 czerwca 2012 r. Prezydent [...] zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie mapy ewid. z naniesionymi granicami ww. nieruchomości hip., rozliczenia pow. w działkach ewid. i informacji z rejestru gruntów oraz do Urzędu Gminy [...] o przesłanie odpisów zupełnych aktów zgonu lub udzielenia wszelkich posiadanych informacji dotyczących J. P. i H. P. w tym informacji dotyczących spadkobierców ww. lub ich dalszych krewnych.
Pismem z dnia 22 maja 2013 r. Prezydent wystąpił do T. G., B. G. i L. P. o dostarczenie prawomocnych postanowień sądu o nabyciu praw do spadku po właścicielach nieruchomości, tj. W. i L. B., W. i Z. C., W. i A. P. oraz o podanie adresów zamieszkania ich następców prawnych.
Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. wnioskodawczyni przedłożyła postanowienie o nabyciu spadku po W. i Z. C., których jest spadkobierczynią. Natomiast pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wskazała, że dochodzi odszkodowania wyłącznie za przysługujący jej udział w opisanej nieruchomości. Odszkodowanie jest bowiem zobowiązaniem pieniężnym podzielnym, a zatem wzywanie wnioskodawczyni do przedstawienia postanowień spadkowych po następcach prawnych pozostałych współuprawnionych jest niezasadne.
Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. wnioskodawczyni złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu powołanego wniosku.
Pismem z dnia 5 lutego 2014 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przesłanie dokumentów dotyczących zabudowy gruntu, decyzji lokalizacyjnych oraz dokumentów dot. urządzenia i przydzielenia terenu.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uznał ww. zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia.
Akta sprawy wraz z ww. postanowieniem Wojewody zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 17 marca 2014 r.
Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni o podanie informacji o stanie zaawansowania oraz sygnatur spraw sądowych o ustanowienie kuratorów dla współwłaścicieli nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...] hip. nr [...], czyli W. i L. B., W. i A. P. oraz J. i H. P. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] i wezwał B. G. do dostarczenia postanowień sądu o ustanowieniu kuratorów dla osób nieobecnych – W. i L. B. i W. i A. P. oraz kuratorów spadku po J. i H. P. B. G., reprezentowana przez r. pr A.K., pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 stycznia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...].
Skarżąca podniosła, że organ nie rozpoznał ww. wniosku w terminie ustawowym, ani nie dotrzymał terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. W tym stanie rzeczy skarga jest zasadna.
Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. Prezydent [...] poinformował strony postępowania, że z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań i analizę zgromadzonej dokumentacji, nie było możliwe wydanie decyzji w sprawie w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Jednocześnie wskazał, iż wydanie decyzji nastąpi do dnia 30 czerwca 2015 r.
Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu podniósł, że strony, które przystąpiły do postępowania o odszkodowanie B. G., L. P. i J. G. uzupełniły dokumenty potwierdzające swoje następstwo prawne po poprzednich właścicielach. Natomiast sprawa o odszkodowanie i kwestia następstwa prawnego po W. i L. B., W. i A.P., J. P. i H. P. będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.
Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań i analizę zgromadzonej dokumentacji, nie było możliwe wydanie decyzji w sprawie w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Jednocześnie wskazał, iż wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym na skutek zmiany przepisu art. 149 p.p.s.a. o tym, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa Sąd zobowiązany jest do zbadania począwszy dopiero od dnia 17 maja 2011 r.
Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku B. G. z dnia 19 stycznia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. przy ul. [...], nr hip. [...]. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 19 stycznia 2005 r. i od tego momentu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu ponad 10 lat od złożenia przez skarżącą opisanego wniosku, Prezydent [...] nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu.
Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin czteromiesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Prezydent [...] nie zastosował się do terminów załatwienia sprawy przepisanych art. 35 kpa, jak również do terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Z akt administracyjnych wynika, iż od wydania przez Wojewodę [...] powołanego postanowienia i zwrotu akt do organu I instancji pierwsze czynności w sprawie Prezydent [...] podjął po prawie 10 miesiącach (pismo z dnia 17 grudnia 2014 r. skierowane do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie informacji).
Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne, które podjął postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Zauważyć przy tym trzeba, iż aktywność Prezydenta [...] nastąpiła po 4 miesiącach od wystąpienia przez wnioskodawców ze skargą na bezczynność organu. Przy czym w okolicznościach sprawy podkreślić należy, iż organ o przesłanie dokumentów dotyczących zabudowy gruntu, decyzji lokalizacyjnych oraz dokumentów dot. urządzenia i przydzielenia terenu wystąpił dopiero pismem z dnia 5 lutego 2014 r. Ponadto do obowiązku wyznaczonego przepisem art. 36 kpa Prezydent zastosował się również ze znacznym opóźnieniem, tj. pismem z dnia 24 lutego 2015 r. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, publ.
Lex 53462). W ocenie Sądu postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Przy czym bezczynność organu w ramach postępowania o ustalenie odszkodowania może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto może prowadzić do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jak wskazuje Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I).
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.