Uzasadnienie
M. A., E. B., J. Z. i J. M. pismem z [...] marca 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju (wcześniej Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].
Skarżący zarzucili Ministrowi naruszenie art. 35 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 12 kpa oraz art. 36 § 1 i § 2 kpa polegające na bezczynności w rozpoznaniu wniosku i wnieśli o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji, rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzanie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zainicjowane zostało wnioskiem z [...] marca 2007 r., a więc ponad 13 lat temu. Pismem z [...] lutego 2020 r. ponaglono Ministra, aby niezwłocznie podjął czynności i zakończył postępowanie. W dniu [...] marca 2020 r., po ponad 12 latach prowadzenia postępowania, Minister poinformował uczestników, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie i wyznaczył nowy termin jej rozpoznania - do dnia [...] maja 2020 r.
Skarżący zarzucili, że od chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności do momentu wystosowania pisma informacyjnego z [...] marca 2020 r., a także na chwilę obecną, organ nie podejmuje czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w drodze decyzji. Pomimo upływu znacznego okresu czasu i ponaglenia, sprawa pozostaje niezakończona, choć Minister dysponuje kompletną dokumentacją. Na potwierdzenie zarzutów skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że na skutek wydania decyzji z [...] lipca 2018 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], aktualnie rozpatrywany jest wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] października 1951 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomo [...].
Organ zaznaczył, że [...] lutego 2020 r. wpłynęło ponaglenie skarżących do niezwłocznego podjęcia czynności i zakończenia postępowania oraz że zawiadomieniami z [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. powiadomiono strony o prowadzonym postępowaniu oraz wskazano przewidywany termin jego rozstrzygnięcia do [...] maja 2020 r. Po weryfikacji materiału dowodowego, w tym ustaleniu stron postępowania przystąpiono do przygotowania projektu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Minister wskazał ponadto, że przedmiot sprawy wymaga dokonania szczegółowej analizy akt, w tym przede wszystkim prawidłowego ustalenia stron postępowania. Zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w kpa. Obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ rozpoznając sprawę winien działać z należytą starannością i nie dopuścić, aby którakolwiek ze stron postępowania została pominięta. Na opóźnienie w załatwieniu spraw miała ponadto wpływ reorganizacji w Ministerstwach pod koniec 2019 r., bardzo duża liczba spraw prowadzonych przez każdego z referentów, stan pandemii i utrudniona ciągłość w pracy (pracownicy pracujący zdalnie).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Rozwoju (wcześniej Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju) jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa.
Jak wynika z analizy akt sprawa dotycząca wniosku z [...] marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r. była już przedmiotem orzekania organów administracji publicznej.
Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r., mocą której stwierdzono nieważność ww. decyzji z [...] lutego 1952 r. oraz orzeczenia z [...] października 1951 r.
Nie ulega zatem wątpliwości, że na skutek wydania ww. decyzji z [...] września 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r., Minister Rozwoju zobowiązany jest do rozpoznania wniosku z [...] marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji odmawiających przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomo [...]. Oceniając stan bezczynności Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydaniu decyzji z [...] września 2019 r.
Jak wynika z analizy akt po wydaniu przedmiotowej decyzji z [...] września 2019 r. pismem z [...] marca 2020 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu, a następnie pismem z [...] kwietnia 2020 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] z prośbą o nadesłanie stosownych dokumentów koniecznych do rozpoznania sprawy. Następnie zawiadomieniem z [...] kwietnia 2020 r. poinformowano strony o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia do [...] maja 2020 r.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić trzeba, że skarga na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi sprawa nie została załatwiona i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, tj. duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, czy też reorganizacja w Ministerstwie, nie usprawiedliwiają bezczynności organu.
Zdaniem Sądu jednakże zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów określonych w kpa, to organ podejmował jednak czynności w sprawie. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Uwzględniono przy tym charakter sprawy i stopień jej skomplikowania, a także fakt, że na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres.
Sąd uznał ponadto, że wskazany w skardze miesięczny termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki, zwłaszcza z uwagi na charakter sprawy i zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się [...] zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.