Uzasadnienie
Pismem z 18 kwietnia 2023 r. [...] (dalej łącznie jako "skarżący"), reprezentowani przez adwokata radcę prawnego [...], złożyli skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "Organ") w sprawie rozpoznania wniosku z 10 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej hipotecznie jako [...].
Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w sprawie postępowania wszczętego przez poprzedników prawnych skarżących, tj. [...]. Wobec bezczynności w prowadzonym postępowaniu, skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie, jak również o zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości lub w wysokości określonej przez Sąd, a także o zasądzenie od Organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym opłaty za wpis i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Uzasadniając tak przedstawione żądania, skarżący wskazali że nieruchomość położona przy ul. [...] w W. stanowi część kompleksu nieruchomości, które zostały odebrane ich poprzednikom prawnym. Wskazana wyżej nieruchomość jako jedyna spośród nieruchomości wchodzących w skład owego kompleksu nie została objęta decyzją administracyjną w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej. Podkreślili przy tym, że w piśmie z 7 marca 2023 r. (nadanym w dniu 8 marca 2023 r.) skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie na bezczynność Prezydenta w ostatnio wskazanym postępowaniu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tak wywiedzionego wniosku Prezydent opisał przebieg postępowania, wskazując przy tym na przeszkody jakie zaistniały, a które uniemożliwiały zakończenie postępowania administracyjnego. Wskazał również na szereg czynności które podejmował w związku z prowadzonym postępowaniem – dotyczących dowodów które były w ocenie Prezydenta, nieczytelne, zostały przedstawione w formie kopii lub nie wykazują następstwa prawnego istotnego do załatwienia sprawy administracyjnej. Organ w szczególności wskazał na czynności które podjął w związku ze śmiercią w dniu 22 stycznia 2020 r. [...], będącej stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta. Na skutek wezwania skarżących pismem z 24 marca 2023 r., do dnia wniesienia niniejszej skargi, skarżący wezwania Organu nie wypełnili. Brak uzupełnienia przez skarżących materiału dowodowego zebranego przez Organ o oryginał lub poświadczone za zgodność z oryginałem prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo wypis akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej skutkował zawieszeniem w dniu 4 maja 2023 r. postępowania postanowieniem nr 196/SD/2023, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., przywoływanej dalej jako "k.p.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W ścisłym powiązaniu z wyżej wymienioną zasadą postępowania administracyjnego pozostaje art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Dla ciążących na organie obowiązków nie ma wpływu okoliczność wystąpienia zwłoki w postępowaniu z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli sprawy w postępowaniu administracyjnym nie załatwiono w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., ponadto nie poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Pismo z 7 marca 2023 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stanowiło ponaglenie w sprawie rozpoznawanej przez Prezydenta. Ponaglenie zostało skierowane do właściwego organu. Zatem w niniejszej sprawie tryb zaskarżenia przed organem administracji publicznej został przez skarżących wyczerpany.
Stwierdzenie że organ pozostawał w bezczynności następuje poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako stan bezczynności, istniejący w dacie wniesienia skargi i zakwestionowany ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś (w) T. Woś, H. Knysiak - Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876). Dlatego też choć skarga na bezczynność jest środkiem, w którym strona może poszukiwać czynnika motywującego organ do wydania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym, to ocenie sądu administracyjnego w postępowaniu podlega okres i okoliczności pozostawania przez organ w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13).
Wobec powyższego, zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej ma znaczenie o tyle, że oceniając okoliczności podjęcia postanowienia w tym przedmiocie, sąd obowiązany jest wziąć to pod rozwagę przy ocenie wniosku skarżących o zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę co do jej istoty. O bezczynności organu administracji publicznej świadczą okoliczności sprawy, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące przepisy czynią go właściwym. Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Odnosząc się do wniosku skarżących o zobowiązanie Organu do wydania decyzji administracyjnej, wskazać należy że wraz z wydaniem przez Prezydenta postanowienia z 4 maja 2023 r. nr 196/SD/2023 o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z 10 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej hipotecznie jako [...] orzekanie przez Sąd zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Wydanie postanowienia przez Organ nie niweczy jednak możliwości oceny przez Sąd przebiegu postępowania administracyjnego, który zauważa raz jeszcze że bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. Przy czym ocena reakcji przez skarżących na skierowane przez Organ wezwania mogłaby mieć znaczenie w niniejszym postępowaniu, gdyby nie długotrwałe okresy które zaistniały pomiędzy podejmowaniem przez Organ kolejnych czynności w sprawie. Zauważyć należy, że skoro przedstawione przez skarżących dowody Prezydent uznał za niewystarczające do załatwienia sprawy, to dlaczego oczekiwano z wezwaniem stron do ich uzupełnienia w tym zakresie, aż do momentu w którym skarżący wnieśli ponaglenie.
Ponadto należy zaznaczyć, że choć przedstawienie tej dokumentacji miało miejsce w październiku 2021 r., to uprzednio podejmowane przez Prezydenta czynności miały miejsce siedem lat wcześniej. Analiza akt sprawy wskazuje także, że od dnia złożenia wniosku z 19 lutego 1949 r. liczba czynności podejmowanych w sprawie przez Organ była znikoma, zatem niewątpliwie należy przyznać że Organ pozostawał w bezczynności.
Natomiast dla stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., należy odwołać się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, jednolicie wskazujących że o takiej rażącej bezczynności można mówić w razie braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Należy jednak zaznaczyć że samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Takie rażące naruszenie prawa miało miejsce w niniejszym postępowaniu.
Sąd ze zrozumieniem podchodzi do archiwalnego charakteru sprawy i wynikających z tego okoliczności utrudniających ich załatwianie, jednak nieuzasadnione jest w okresie od wpływu wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność podejmowanie czynności przez Prezydenta tak sporadycznie. Bowiem choć podejmowane przez Organ czynności od chwili otrzymania dokumentacji w 2021 roku dokonywane były w większej częstotliwości, to nadal został przekroczony maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje art. 35 § 3 k.p.a. Termin ten w niniejszej sprawie został przekroczony wielokrotnie, a próżno poszukiwać w aktach sprawy zawiadomień skierowanych do skarżących o przyczynach zwłoki, ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz zawierających pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie okoliczności zaistniałej bezczynności, Sąd doszedł do przekonania że bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Wobec wniosku skarżących o zasądzenie sumy pieniężnej od Prezydenta zasadnym jest wskazania na treść art. 149 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. regulujący takie przyznanie. Przepis ten wskazuje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną.
W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Wartym jest również zaznaczenia, że sąd administracyjny ocenia wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (por. Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). Zasądzenie określonej sumy pieniężnej miałoby zatem na celu rekompensatę uszczerbku jakiego doznali skarżący na skutek bezczynności Organu. Samo stwierdzenie bezczynności w postępowaniu nie jest natomiast wystarczające do przyznania skarżącym określonej sumy pieniężnej.
Podsumowując wymienione wyżej przesłanki, niewątpliwie należy wskazać że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta. W treści skierowanej do Sądu skargi brak jest powołania takiej szkody lub krzywdy poniesionej przez skarżących. Sąd, choć może orzec o przyznaniu sumy pieniężnej z urzędu, to w ocenie uszczerbku jest związany przedstawioną argumentacją jego dotyczącą. W niniejszej sprawie skarżący poza wskazaniem znacznego upływu czasu, który dzieli złożenie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie będącej przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej, nie wskazali jakiejkolwiek okoliczności uzasadniających rekompensatę. Sąd uznał, że przyznanie skarżącym sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji orzeczenia. W odniesieniu do punktu 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.