Uzasadnienie
J. G. (dalej jako "skarżący") pismem z 29 lipca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" działka nr [...] o pow. [...] m2.
Jak wynika z akt administracyjnych powyższa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).
Były właściciel gruntu H. S., wnioskiem z 30 listopada 1948 r. wystąpił do Zarządu Miejskiego w W. o ustanowienie na jego rzecz prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości o łącznej pow. [...] m2.
Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z [...] marca 1972 r. nr [...] odmówiło wnioskodawcy przyznania prawa własności czasowej do części ww. gruntu o pow. [...] m2.
J. G. (następca prawny byłego właściciela) pismem z 20 sierpnia 2002 r. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Organ pismem z 1 października 2002 r. wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami o informację, czy działki nr [...] i [...], wchodzące obecnie w skład przedmiotowej nieruchomości, podlegają komunalizacji z mocy prawa, natomiast pismami z 2 października 2002 r. i 8 lutego 2005 r. ustalał następstwo prawne po byłym właścicielu gruntu i adresy jego spadkobierców (ostatnie dokumenty w tym przedmiocie nadesłano w dniu 15 marca 2005 r.).
Prezydent W. decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...] odmówił następcom prawnym byłego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego obecnie część dz. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...]m2 oraz stwierdził, że w odniesieniu do części nieruchomości, oznaczonej obecnie jako dz. nr [...] i nr [...] stanowiące grunt pod ulicą, rozpatrzenie złożonego wniosku dekretowego nastąpi odrębną decyzją.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...], uchyliło decyzję z [...] maja 2006 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja ta wpłynęła do Urzędu W. w dniu 29 maja 2008 r.
Organ pismami z 11 maja 2009 r.: wezwał strony postępowania o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających następstwo prawne po byłym właścicielu gruntu (dokumenty te nadesłano w dniu 1 czerwca 2009 r.); wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących nieruchomości oraz kopii planu geodezyjnego, z którego wynika, że część gruntu o pow. [...]m2 przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe wysokie (odpowiedź na wezwanie wpłynęła w dniu 23 lipca 2009 r.); wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] o wydanie odbitki mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi nieruchomości i działek wchodzących obecnie w jej skład (dokumenty wpłynęły w dniu 19 maja 2009 r.).
Następnie pismami z 5 października 2009 r. wystąpiono: do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o nadesłanie akt własnościowych gruntu położonego w W. w rejonowe ul. [...] ozn. hip. [...] dz. nr [...] (w dniu 23 października 2009 r. poinformowano, że całość akt dotyczących dz. nr [...] przesłano przy piśmie z 22 sierpnia 2007 r.); do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o wydanie kopii planu geodezyjnego z 1970 r. dotyczącego przedmiotowego gruntu (w odpowiedzi z 20 kwietnia 2010 r. wskazano, że nie odnaleziono żądanych dokumentów).
Pismem z 27 maja 2010 r. następcy prawni byłego właściciela gruntu ponaglili organ do wydania decyzji w sprawie.
Organ pismami z 12 sierpnia 2010 r. wystąpił do: Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. o udzielenie informacji, czy dla przedmiotowego obszaru istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego (informacja wpłynęła w dniu 3 września 2010 r.); do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] o nadesłanie rzutów wszystkich kondygnacji budynku znajdującego się na części gruntu oraz kopii dokumentów, na podstawie których budynek ten został wzniesiony (dokumenty nadesłano w dniu 23 września 2010 r.).
Pismem z 26 lipca 2011 r. następcy prawni byłego właściciela gruntu ponownie wystąpili o przyśpieszenie postępowania i wydanie decyzji.
Pismem z 16 kwietnia 2012 r. organ wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru oraz Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o nadesłanie dokumentów niezbędnych do zakończenia postępowania oraz o ustosunkowanie się do treści opinii geodezyjnej z 16 marca 2012 r.
Pismem z 3 czerwca 2016 r. J. G. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z zażaleniem na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie, natomiast w dniu 1 sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. W uzasadnieniu skargi podniósł, że dwukrotnie występował do organu o przyśpieszenie rozpoznania sprawy, jednak bezskutecznie. Skarżący podał, że od dnia doręczenia Prezydentowi W. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylającej wydaną wcześniej decyzję, tj. w maju 2008 r., organ nie zakończył postępowania, podejmując czynności w różnym odstępie czasu, z których ostatnią podjęto w sierpniu 2010 r. Organ naruszył tym samym zasadę rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a także maksymalne terminy załatwienia sprawy, tj. art. 8, art. 12 i art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wobec tego wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku dekretowego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt sprawy, o stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że mając na względzie wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w toku postępowania podjęto szereg czynności mających na celu zgromadzenie m.in. dokumentacji geodezyjnej, urbanistycznej, architektonicznej oraz dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowym gruncie. Pismami z 6 września 2016 r. poinformowano strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, jak również o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia.
W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent W. pozostaje w bezczynności. Po pierwsze organ od 29 maja 2008 r., kiedy to otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2008 r. uchylającą wydaną wcześniej decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2006 r., do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku H. S. z 30 listopada 1948 r. o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Po drugie, choć początkowo organ gromadził dokumentację niezbędną do wydania decyzji (por. pisma z 11 maja 2009 r. i 5 października 2009 r.), to jednak od 12 sierpnia 2010 r. (kiedy to wystąpił do Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. oraz do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] o nadesłanie dokumentów niezbędnych do wydania decyzji) nie podjął już czynności do 16 kwietnia 2012 r. W dacie tej wystąpił bowiem do Delegatury Biura Geodezji i Katastru oraz Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o ustosunkowanie się do treści opinii geodezyjnej z 16 kwietnia 2012 r. Powyższe miało jednak miejsce po upływie ponad 20 miesięcy od wystosowania ostatniego pisma oraz prawie 4 lata od dnia otrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2008 r. przekazującej mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Od tej daty do dnia wniesienia skargi nie podjęto już jednak żadnej czynności w sprawie, mimo wystosowania przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Organ nie zastosował się również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 K.p.a., bowiem do dnia wniesienia skargi, tj. 1 sierpnia 2016 r. nawet raz nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Pismo takie wystosowano do stron dopiero w dniu 6 września 2016 r.
Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ od ponad 4,5 roku pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres skutecznych działań zmierzających do załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie od dnia złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej nawet raz nie poinformował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 K.p.a.
Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał, jest termin dwóch miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Sąd miał przy tym na względzie datę złożenia wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie (tj. 30 listopada 1948 r.), datę otrzymania przez organ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2008 r. uchylającej decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2006 r. (tj. 29 maja 2008 r.) oraz fakt, że pismem z 6 września 2016 r. organ poinformował już strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.