Uzasadnienie
E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy Al. [...]28, ozn. nr hip. [...]. W skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku odszkodowawczego z [...] maja 2017 r. i załatwienia tej sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw;
- 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. W uzasadnieniu E. M. powołała się na zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 12 § 1 kpa (zasadę szybkości postępowania) zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie - zdaniem skarżącej - organ zasadę tę naruszył, podobnie jak art. 35 § 1 kpa, z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki oraz art. 35 § 3 kpa stanowiący, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Skarżąca wskazała, że Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2018 r. wyznaczył Prezydentowi [...] czteromiesięczny termin na rozpoznanie wniosku odszkodowawczego z [...] maja 2017 r. Terminu tego Prezydent nie dochował. Dlatego też skarżąca pismem z [...] września 2019 r. ponownie wezwała Prezydenta [...] do zakończenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Do dnia wniesienia skargi organ z obowiązku tego się jednak nie wywiązał.
W ocenie skarżącej przedstawione okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że Prezydent [...] ponosi pełną odpowiedzialność za przewlekłe prowadzenie postępowania i świadomie, a nawet bezczelnie lekceważy swoje ustawowe obowiązki.
Dlatego też - zdaniem skarżącej - żądanie wskazane w pkt 4 petitum skargi uzasadnione jest całkowitym lekceważeniem prawa oraz faktem ponoszenia realnej szkody przez skarżącą. Grunt jest wart kilka milionów złotych, znajduje się w dobrej części Warszawy. W przypadku, gdyby odszkodowanie zostało wypłacone w terminie skarżąca mogłaby korzystać z tych środków, w tym z odsetek bankowych.
Z tego względu - w ocenie skarżącej - zasadne jest wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w najwyższej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 powołanej wyżej ustawy. Ignorowanie prawa stanowi bowiem jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Tym większe potępienie powinien budzić fakt, że w niniejszej sprawie tenże brak szacunku przejawia organ administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Przed Prezydentem [...] prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej [...] przy Al. [...] 28, ozn. nr hip. [...].
Dalej organ podał, że zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po 5 kwietnia 1958 r. lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.
W celu zbadania powyższych przesłanek organ wystąpił do Wojskowego Biura Historycznego o przekazanie zdjęć lotniczych z lat 1955-1960.
Zdaniem Prezydenta [...] w przedmiotowym postępowaniu materiał dowodowy wymaga także uzupełnienia poprzez wykonanie opracowania geodezyjnego, mającego na celu wkreślenie przedmiotowej nieruchomości na mapę współczesną oraz rozliczenie jej powierzchni w aktualnych działkach ewidencyjnych. Dlatego organ zlecił sporządzenie powyższego opracowania geodecie.
Odnosząc się do kwestii nałożenia na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej Prezydent wskazał, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa.
Prezydent wskazał również, że działając w trybie art. 36 § 1 kpa wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na koniec maja 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd zwraca uwagę, że w pierwszej kolejności wymagało wyjaśnienia, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z [...] listopada 2019 r. jest bezczynność Prezydenta [...], czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania o odszkodowanie za grunt przejęty przez Państwo na podstawie dekretu.
Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Prezydent [...] w sposób przewlekły prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską przy Al. [...] 28, ozn. nr hip. [...].
Przewlekłość postępowania odszkodowawczego przejawia się w niniejszej sprawie w tym, że Prezydent [...] znacznie przekroczył maksymalny termin załatwienia sprawy, a ponadto podejmował czynności procesowe w znacznych odstępach czasu.
Z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu wniosku o odszkodowanie ([...] maja 2017 r.) i ponaglenia ([...] września 2017 r.) dopiero pismem z [...] lutego 2018 r. organ wystąpił o akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości. Po otrzymaniu akt [...] lutego 2018 r. i wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia [...] czerwca 2018 r. o wyznaczeniu terminu dodatkowego na załatwienie sprawy odszkodowawczej Prezydent [...] w pismach z [...] listopada 2018 r.: 1) wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia zaświadczenia hipotecznego, dokumentów potwierdzających tożsamość Z. C., 2) wystąpił do dyrektora Archiwum Państwowego [...] o przedłożenie fragmentu planu zabudowy [...] z 1931 r. wraz z legendą i planu hipotecznego [...] sprzed 1945 r. Następnie organ pismem z [...] listopada 2018 r. wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przedłożenie uwierzytelnionej kopii prawomocnego postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie spadku po Z. C..
Z kolei po wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie ([...] września 2019 r.) i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ([...] listopada 2019 r.) Prezydent [...] w pismach z [...] stycznia 2020 r.: 1) wystąpił do Wojskowego Biura Historycznego w [...] o przesłanie zdjęć lotniczych dla terenu przedmiotowej nieruchomości z lat 1955-1960, 2) poinformował pełnomocnika skarżącej o konieczności zlecenia wykonania biegłemu opracowania geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył w trybie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy na [...] maja 2020 r.
W ocenie Sądu opisaną wyżej przewlekłość postępowania odszkodowawczego należało zakwalifikować jako przewlekłość mającą charakter rażący.
Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony.
Okres pomiędzy datą otrzymania przez organ I instancji wniosku E. M. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (31 maja 2017 r.), a datą (14 marca 2020 r.) - w której zawieszeniu uległy: 1) terminy procesowe w postępowaniu administracyjnym, w tym dotyczące załatwiania spraw administracyjnych, 2) obowiązki organu do powiadamiania stron lub uczestników postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, 3) uprawnienia sądów administracyjnych do nakładania na organy grzywien i zasądzania od nich sum pieniężnych [art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą"] - obejmuje już ponad 2 lata i 9 miesięcy.
W obecnym stanie prawnym Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa.
Na mocy § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658 ze zm.) wykonywanie zadań przez urzędy obsługujące organy administracji publicznej – co do zasady - podlega ograniczeniom.
W obecnym stanie prawnym (w okresie stanu epidemii) bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym uległ zawieszeniu (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 specustawy).
Organ w sprawie o odszkodowanie może prowadzić postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie poprzez wyznaczenie stronie terminu do dokonania czynności, jeżeli wymaga tego np. ważny interes strony (art. 15zzs ust. 4 i 5 specustawy).
Obecnie Prezydent [...] (w okresie stanu epidemii) nie ma uprawnień do wydania decyzji odmawiającej żądaniu strony w sprawie o odszkodowanie za przejęcie przez Państwo nieruchomości [...], Organ I instancji może w obecnym stanie prawnym wydać jedynie, w tego rodzaju sprawie, decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony. Taki stan prawny wynika z art. 15zzs ust. 9 specustawy.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy dokumentujących stan sprawy odszkodowawczej istniejący w dacie orzekania przez Sąd wynika, że obecnie nie ma podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ugn poprzedza sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn). Do tego etapu nie doszło postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie. Takiej opinii brak w aktach sprawy.
W tej sytuacji Sąd uznał za konieczne umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, skoro z przyczyn natury prawnej wydanie w powyższym zakresie orzeczenia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie było możliwe.
Zdaniem Sądu na Prezydenta [...] nie można było nałożyć dodatkowych sankcji finansowych (grzywny, sumy pieniężnej), o których mowa w art. 149 § 2 ppsa. Dodatkowe sankcje tego rodzaju nakładane są w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej przewlekłości organu. W tego typu przypadkach musi wystąpić nagromadzenie m.in. takich okoliczności jak to, że: 1) sprawa ma charakter nieskomplikowany pod względem podmiotowym i przedmiotowym, wniosek o wszczęcie postępowania był poparty kompletną dokumentacją, niezbędną do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, sprawa nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wyjaśnienia wielu okoliczności;
- 2) przewlekłość organu jest wynikiem ewidentnie złej woli organu, zwłoka organu ma charakter uporczywy i nie wiadomo jakie są jej przyczyny;
- 3) nie ma żadnych przeszkód natury faktycznej lub prawnej do wydania w sprawie decyzji kończącej postępowanie.
Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności jednocześnie nie wystąpiły. Niniejsza sprawa odszkodowawcza ma charakter skomplikowany, dotyczy wyjaśnienia okoliczności, które miały miejsce wiele lat temu. Wniosek o odszkodowanie nie był poparty kompletną dokumentacją potwierdzającą spełnienie przesłanek z art. 215 ugn. Tytułem przykładu można wskazać, że uwierzytelniona przez pełnomocnika skarżącej kopia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. C. (zaopatrzona w klauzulę prawomocności) została złożona organowi dopiero [...] listopada 2018 r. W niniejszej sprawie nie ujawnił się fakt uporczywego niepodejmowania czynności przez Prezydenta [...], noszący znamiona celowej, złej woli organu w rozpatrzeniu sprawy o odszkodowanie. Organ I instancji podejmuje w sprawie czynności procesowe w znacznych odstępach czasu, jednakże konsekwentnie dąży do merytorycznego wyjaśnienia sprawy.
Z pisma organu z [...] stycznia 2020 r. i odpowiedzi na skargę wynika, że organ zlecił geodecie sporządzenie opracowania geodezyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości na które oczekuje. Prezydent [...] wyznaczył również nowy termin na załatwienie sprawy do [...] maja 2020 r.
Sądowi znany jest z urzędu fakt toczenia się przez organem I instancji dużej ilości spraw odszkodowawczych za przejęcie przez Państwo nieruchomości warszawskich i że – co do zasady – organ rozpatruje te sprawy według kolejności wpływu. Zatem zwłoka organu wynika z konkretnych przyczyn natury organizacyjnej.
Obecny stan prawny i stan prowadzonego postępowania administracyjnego uniemożliwia wydanie decyzji kończącej postępowanie odszkodowawcze.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa orzeczono w punkcie 3 wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).