Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. A. C., A. W. oraz T. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 lipca 2015 r. (wpływ do organu w dniu 29 lipca 2015 r.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra do wydania aktu w powyższym zakresie - w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy;
- 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego;
- 3) zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;
- 4) orzeczenie czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W skardze podnieśli, że pismem z dnia 29 grudnia 2015 r., skierowali do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sformułowanym w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji", sformułowanej w grudniu 2007 r. było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych według kolejności ich wpływu, co zdaniem NIK świadczy o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2009 r. przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister wyjaśnił, że w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (na dzień złożenia wniosku przez skarżących) oczekujących na załatwienie sprawy pozostawało 674 sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a tym samym zasadne jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1949 r., który to wniosek sprecyzowano w dniu 8 marca 2016 r. - w określonym terminie. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje okoliczność, iż organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku. Pomimo upływu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. ustawowego terminu organ nie zakończył postępowania zainicjowanego wskazanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dla załatwienia przedmiotowego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...] wpłynął do Ministra w dniu 29 lipca 2015 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika wprawdzie, że Minister dopiero pismem z dnia 25 listopada 2015 r. poinformował wnioskodawców o przyczynach niezachowania terminu wskazując termin rozpoznania sprawy, jednakże już 14 grudnia 2015 r. organ wezwał stronę do przesłania koniecznych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach nieruchomości – K. i J. małżonkach C., jak również po ich dzieciach.
Następnie, wobec pisma strony z dnia 29 grudnia 2015 r. organ wystąpił o sprecyzowanie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, co w dniu 8 marca 2016 r. W następstwie zakreślenia przez strony ram postępowania administracyjnego i na sutek ich wniosku Minister, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1949 r. dotyczącego przejęcia nieruchomości ziemskiej "[...]" w części wnioskowanej przez strony. Pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. Minister wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o podanie aktualnych numerów działek ewidencyjnych, na których znajdowała się znacjonalizowana nieruchomość wraz z danymi podmiotów i osób władających tymi działkami. Odpowiedź w powyższym zakresie wpłynęła do organu w dniu 7 czerwca 2016 r. Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. Minister, wskazując na konieczność załatwiania spraw według kolejności wpływu, poinformował stronę o terminie zakończenia postępowania.
Powyżej opisane działanie organu, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd stwierdził jednak, że choć doszło do naruszenia terminów przewidzianych w k.p.a., to przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozpoznaniu sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako swoista "zła wola" organu, a więc celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca. Oceniając w tym zakresie sprawę Sąd wziął pod uwagę okoliczność, znaną Sądowi z urzędu, co do dużej ilości spraw prowadzonych przez Ministra, ich stopień skomplikowania wynikający niejednokrotnie z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego mającego miejsce przeszło kilkadziesiąt lat temu (w tej sprawie chodzi o kontrolę orzeczenia z 1949 r.).
Okoliczności te oczywiście nie zwalniają organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak powinny być uwzględnione przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ.
Skoro zatem zaistniała przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie widzi także podstaw wymierzania organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sankcja ta jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zastosowania organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Odnośnie zaś żądania skarżących dotyczącego zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie, wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują dla sądów uprawnień w tym zakresie.
W konsekwencji, w powyższym zakresie skarga została oddalona.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i 205 § 1 tej ustawy.