Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...].
W dniu [...] maja 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wobec braku rozpoznania powyższego wniosku skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wezwała organ do zaprzestania naruszenia prawa poprzez merytoryczne rozpatrzenie sprawy wyznaczając na to 30 dniowy termin. Skarżąca podała, że Minister Rozwoju pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformował o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy do dnia [...] marca 2020 r. Wskazany termin jednak nie został dotrzymany.
Wobec powyższego wniosła o zobowiązanie Ministra Rozwoju do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku, zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a w związku z rażącą przewlekłością w wydaniu decyzji merytorycznej i naruszeniem wszelkich terminów załatwienia sprawy – o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu na rzecz skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie i wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Wyjaśnił, że przedmiot niniejszej sprawy wymaga dokonania szczegółowej analizy akt, w tym przede wszystkim prawidłowego ustalenia stron postępowania. Ponadto reorganizacja w Ministerstwach pod koniec 2019 roku, w tym brak możliwości podejmowania niezwłocznie działań, ze względu m.in. na brak pełnomocnictw, utrudniało wystosowywanie jakiejkolwiek korespondencji w sprawach, uniemożliwiało załatwienie przedmiotowych spraw w terminie wynikającym z art. 36 k.p.a. Organ podał także, że bardzo duża liczba spraw prowadzonych przez każdego z referentów, stan pandemii i utrudniona ciągłość w pracy (pracownicy pracujący zdalnie), uniemożliwiło wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) – dalej "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi, sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W niniejszej sprawie Minister Rozwoju postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - dalej "k.p.a." zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający ewentualnie odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego.
Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na przewlekłość organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest nieuprawnione. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.
Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ postanowienia nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1).
Zatem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie został dotychczas rozpatrzony. Oceniając zatem przewlekłość organu do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, Sąd uznał, że skarżąca zasadnie zarzuciła Ministrowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ prowadząc przedmiotowe postępowanie podjął bowiem czynności dopiero po wpłynięciu wezwania z dnia [...] grudnia 2019 r. do zaprzestania naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie i wydania rozstrzygnięcia. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Minister powiadomił strony o prowadzonym postępowaniu oraz wskazał przewidywany termin jego rozstrzygnięcia do dnia [...] marca 2020 r. Kolejne działania organ podjął w dniu [...] marca 2020 r., kiedy wystąpił z wnioskami o udostępnienie danych osobowych z rejestru PESEL, celem ustalenia danych m.in. A. J., H. J., I. K., J. S., T. W., J. A. i Z. C..
W dniu [...] marca 2020 r. organ ustalił, że ww. osoby zmarły, a zatem konieczne stało się ustalenie stron postępowania (następców prawnych ww. osób). Praktycznie było to ostatnie działanie organu do czasu zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie można więc uznać, aby organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki a jego działania podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości.
W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego przez Ministra Rozwoju postępowania nie miała jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
Ponadto zdaniem Sądu obecnie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej. Suma pieniężna o której mowa w art. 154 § 7 powołanej wyżej ustawy ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu ten środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jeszcze nie zachodzi.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do podjęcia działań na postawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy (pkt 3 sentencji). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.