Uzasadnienie
M. Z. i K. Z., reprezentowane przez radcę prawnego M. W., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1955 r., nr [...], wydanych po rozpatrzeniu wniosku J. S. i H. Z. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Powyższy wniosek podlegał zatem powtórnemu rozpoznaniu, a przedmiotowa decyzja z [...] listopada 2016 r. została przedłożona Prezydentowi [...][...] listopada 2016 r.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących wystąpił do Prezydenta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Następnie [...] marca 2018 r. organ prowadzący postępowanie w rozpoznaniu powyższego wniosku wystąpił do:
- - Ministerstwa Finansów o wskazanie, czy za przedmiotową nieruchomość zostało już wypłacone odszkodowanie, na podstawie tzw. umów indemnizacyjnych,
- - Urzędu Stanu Cywilnego [...] o przesłanie dokumentów dotyczących jednej ze stron postępowania,
- - Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o wydanie opinii urbanistycznej, czy w przyszłym planie przewiduje się zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, która będzie kolidować z ustanowieniem użytkowania wieczystego, w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,
- - Biura Geodezji i Katastru o nadesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami aktualnych działek oraz wydruku informacji z ewidencji gruntów i
- - Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju o przesłanie akt sprawy.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do podjęcia w określonym terminie wszystkich czynności, zmierzających do zakończenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie.
Skarżące uzasadniły, iż bezczynność organu w sprawie stanowi rażące naruszenie procedury i mimo upływu terminu żadne czynności nie są podejmowane.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazując na podjęte w sprawie czynności, stwierdził, że z uwagi na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji, nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, w terminie określonym w art. 35 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwanej "kpa.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.).
Art. 37 § 1 kpa. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.) definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Natomiast przed tą datą w doktrynie i judykaturze wskazywano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w zakreślonym w wyroku terminie.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Konieczność rozpoznania wniosku dekretowego, złożonego w 1948 r., wynikła ze stwierdzenia, decyzją z [...] listopada 2016 r., nieważności orzeczeń, które go uprzednio rozstrzygnęły.
Pomimo upływu ponad roku od wydania rozstrzygnięcia w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności, Prezydent [...] nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sytuacja taka nie wystąpiła w badanej sprawie. Sąd stanął na stanowisku, że mimo, iż Prezydent [...] nie dochował terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, określonych w kpa - to jednak należy mieć na względzie rozmiar stwierdzonego uchybienia, podjęte przez Prezydenta działania oraz skomplikowany charakter sprawy, dotyczącej gruntu [...]. W takich postępowaniach należyte ustalenie stanu faktycznego powoduje konieczność pozyskania i analizy archiwalnych, często nieczytelnych lub zdekompletowanych dokumentów, co powoduje znaczne wydłużenie prowadzonego postępowania. Ponadto Sądowi znany jest fakt dużej ilości spraw, które wpływają do tego organu, w związku z reprywatyzacją nieruchomości [...].
Oczywistym jest, że działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Brak uwzględnienia przez Sąd wskazanych uprzednio okoliczności, powoduje pominięcie istotnych dla sprawy faktów, a przez to nieuwzględnienie w podjętym rozstrzygnięciu całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy.
Po uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, zważywszy na instrukcyjny charakter terminów przewidzianych w kpa na załatwienie sprawy, nie można twierdzić, iż nastąpiło obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa w sposób rażący. Pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Na organie, co oczywiste, ciąży bowiem obowiązek takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie, ale też ma on ustawowy nakaz zgromadzenia całości materiału dowodowego.
Z tych względów nie można uznać, że w badanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa w kwalifikowanej formie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).