Uzasadnienie
Skarżący H. D., K. C., H. C. i K. C. pismem z 4 maja 2020 r. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1961 r., nr [...] o odmowie przyznania K. C. prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w [...], hip. [...].
Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie do 31 sierpnia 2020 r. oraz o stwierdzenie, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta ma charakter rażący. Ponadto, wnieśli o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu [...] września 2018 r. Pismami: z [...] stycznia 2019 r. oraz z [...] lipca 2019 r. skarżący wnieśli ponaglenie oraz wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Podnieśli, że dopiero 1 sierpnia 2019 r. (tj. po ponad 8,5 miesiąca po upływie terminu do załatwienia sprawy) organ zawiadomił ich o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Poza tym pismem nie podejmowano żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Wobec tego skarżący złożyli kolejne ponaglenie - pismo z [...] lutego 2020 r. Wskazali, że dopiero 30 marca 2020 r. organ wezwał ich do przedłożenia odpisu z akt księgi hipotecznej. Zaznaczyli, że czas trwania postępowania od wpływu wniosku przekracza ustawowo zakreślony termin z art. 35 § 3 K.p.a. Skarżący zarzucili, że przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy ma charakter drastyczny, co uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że do organu wpływa bardzo duża ilość spraw z obszaru właściwości obejmującej powiaty: grodziski, legionowski, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, sochaczewski, warszawski zachodni, wołomiński i żyrardowski oraz miasta na prawach powiatu - [...]. Podniosło, że w 2019 r. wpłynęło ponad 22.000 spraw, z czego załatwiono ponad 16.000 spraw. Organ zaznaczył, że z zestawienia liczby spraw do załatwienia z liczbą członków Kolegium orzekających w składach 3 – osobowych, wynika jak bardzo duże jest obciążenie sprawami. Okoliczność ta przekłada się na terminowość postępowań przed Kolegium i powoduje, że ustawowe terminy, w tym zakresie nie mogą być dochowane z przyczyn niezależnych od organu, jakimi są konieczność rozpatrzenia spraw zaległych przy bardzo dużym wpływie spraw bieżących. Organ zaznaczył, że wskazane okoliczności potwierdzają, że opóźnienie w rozpoznaniu sprawy nie miało charakteru celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa i 120 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy przewlekłości postępowania, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie.
Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że organ prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, a działania podejmowane przez organ były podejmowane w dużych odstępach czasu.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu 21 września 2018 r. (data stempla wpływu do organu). Organ dopiero po ponad 3 miesiącach, pismem z [...] stycznia 2019 r. (a więc po złożeniu przez strony ponaglenia) zwrócił się do Biura Spraw Dekretowych o nadesłanie akt przedmiotowej nieruchomości oraz aktualnej informacji z rejestru gruntów. Przy piśmie z [...] stycznia 2019 r. przekazane zostały akta własnościowe nieruchomości. Kolegium pismem z [...] stycznia 2019 r. wezwało pełnomocnika skarżących do wykazania następstwa prawnego oraz granic nieruchomości poprzez nadesłanie odpowiednich dokumentów. Przy piśmie z [...] lutego 2019 r. pełnomocnik przedłożył postanowienia spadkowe. Dopiero 1 sierpnia 2019 r., tj. po ponad 5-ciu miesiącach od złożenia dokumentów przez pełnomocnika Kolegium zawiadomiło o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po kolejnych miesiącach pismem z [...] marca 2020 r. Kolegium zwróciło się do pełnomocnika skarżących o przedłożenie mapy synchronizacyjnej nieruchomości. Do dnia orzekania przez Sąd decyzja w sprawie nie została wydana.
Taki sposób procedowania przez organ był nieefektywny i przewlekły. Kolegium nie koncentrowało czynności koniecznych do rozpoznania sprawy. Podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę bardzo duża ilość spraw wpływających do organu oraz brak odpowiedniej liczby członków Kolegium nie mogą być okolicznościami usprawiedliwiającymi. Zważyć należy, że organ powinien tak rozdzielić pracę wśród członków Kolegium aby sprawy sprawnie i terminowo były załatwiane. W realiach niniejszej sprawy, gdy postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z [...] września 2018 r. było wystarczająco dużo czasu, aby zebrać cały niezbędny materiał dowody i wydać decyzję.
Z przyczyn wyżej omówionych Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, zobowiązał Kolegium do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1961 r. w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu jest to realny termin na załatwienie sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa świadczy dwuletni okres postępowania, podejmowanie czynności w znacznych odstępach czasu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, z mocy art. 149 § 1a ppsa.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 ppsa nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w wyżej wskazanym przepisie czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę jaką poniosła na skutek przewlekłości (bezczynności) organu.
Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w tym zakresie uwarunkowana wskazaną argumentacją. Z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Poza tym na obecnym etapie postępowania wystarczającą dolegliwością dla organu jest stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co powinno zmobilizować organ do rozpoznania wniosku w termie określonym w wyroku. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku).
O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).