Uzasadnienie
W piśmie z dnia 7 marca 2022 r. M. S. i E. S. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 6 marca 1992 r. nr 20173 stwierdzającej, że prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zostało nabyte z mocy prawa przez Gminę Dzielnicę [...].
Skarżący zarzucili organowi:
- 1) rażące naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez niedotrzymanie ustawowych terminów i niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki;
- 2) rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zawiadomienia wnioskodawców o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia przed upływem ustawowego terminu;
- 3) naruszenie art. 12 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia w niniejszym postępowaniu działań w sposób wnikliwy i szybki oraz z wykorzystaniem możliwie najprostszych środków prowadzących do jego załatwienia, w tym opieszałe gromadzenie materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego oraz nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2022 r., podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby przedłużenie terminu załatwienia sprawy o tak długi okres było uzasadnione, zaś Minister powinien niezwłocznie podejmować wszelkie czynności zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
- 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 5) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia wyroku;
- 6) nałożenie na organ obowiązku zapłaty grzywny w wysokości określonej zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz 7) zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 6 marca 1992 r. złożyli w dniu 14 września 2021 r. Wniosek ten został doręczony organowi w dniu 17 września 2021 r. Przy założeniu, że sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter, ustawowy termin na załatwienie sprawy upływał więc w dniu 17 listopada 2021 r. Tymczasem do dnia złożenia skargi wniosek nie został rozpoznany.
Po wszczęciu postępowania Minister podjął czynności polegające na wezwaniu innych urzędów do przesłania akt dotyczących decyzji komunalizacyjnej oraz nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem skarżących, organ podejmował działania mające na celu uzyskanie akt w sposób wysoce opieszały. Dopiero bowiem w dniu 27 grudnia 2021 r., zwrócił się do właściwego podmiotu będącego w posiadaniu akt.
Akta zostały udostępnione organowi w dniu 18 stycznia 2022 r., a organ nie podjął czynności zmierzających do niezwłocznego załatwienia sprawy i jeszcze tego samego dnia przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2022 r. Tym samym, organ w sposób dowolny wyznaczył sobie dodatkowe 3,5 miesiąca od momentu otrzymania akt na załatwienie sprawy, wydłużając łączny termin na wydanie decyzji aż do 7,5 miesięcy od dnia wpływu wniosku, co w żaden sposób nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych postępowania.
Skarżący podkreślili, że organ dopiero pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. - a zatem dwa miesiące po upływie ustawowego terminu - poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2022 r. W zawiadomieniu Minister ograniczył się do wskazania, że zakończenie sprawy w terminie nie jest możliwe z uwagi na "skomplikowany charakter sprawy i niezakończone postępowanie wyjaśniające", co w żaden sposób nie wyjaśnia realnych przyczyn zwłoki, a tym samym nie uzasadnia przedłużenia ustawowego terminu na załatwienie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, że pismami z dnia 21 września 2021 r. oraz z dnia 25 października 2021 r. wystąpił do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie całości akt sprawy zakończonej decyzją komunalizacyjną Wojewody W. z dnia 6 marca 1992 r. Ponadto, pismem z dnia 19 listopada 2021 r. zwrócił się do Urzędu m.st. Warszawy o przesłanie akt własnościowych nieruchomości.
Przy piśmie z dnia 10 listopada 2021 r. Mazowiecki Urząd Wojewódzki przesłał akta sprawy zakończonej decyzją z dnia 6 marca 1992 r. Pismem z dnia 25 listopada 2021 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. Urząd m.st. Warszawy poinformował, że akta własnościowe nieruchomości zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i nie zostały zwrócone. W związku z powyższym, pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. organ zwrócił się do SKO w Warszawie z prośbą o przesłanie akt własnościowych. W odpowiedzi SKO w Warszawie pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. poinformowało, że akta własnościowe zostały przekazane wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 15 lipca 2021 r. do WSA w Warszawie. W związku z taką informacją, pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. organ zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie całości akt sprawy.
Przy piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. WSA w Warszawie przesłał żądane akta. Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. poinformowano strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 30 kwietnia 2022 r.
Dodatkowo pismem z dnia 10 marca 2022 r. organ zwrócił się do Urzędu m.st. Warszawy o informację, czy został rozpatrzony wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Odpowiedź została udzielona w piśmie z dnia 17 marca 2022 r. Następnie organ decyzją z dnia 25 marca 2022 r. nr DAP-WPK-727-l-534/2021/ICh umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 6 marca 1992 r.
Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić mu bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem działania organu miały na celu zebranie pełnej dokumentacji, która była niezbędna do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie. Organ systematycznie gromadził materiał dowodowy i regularnie, w miarę pozyskiwania kolejnych dokumentów, występował o brakującą niezbędną dokumentację, czy dodatkowe wyjaśnienia, o czym informował skarżących. Nie można zatem uznać, że organ prowadził postępowanie ponad niezbędny czas do jego załatwienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżących. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność),
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86).
Zdaniem Sądu, istota zarzutów skargi w niniejszej sprawie dotyczy niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych, określonych w art. 35 k.p.a. i z tej przyczyny należało uznać, że przedmiotem skargi M. S. i E. S. jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku z dnia 14 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 6 marca 1992 r. nr 20173, pomimo że skarżący wskazują w swej skardze również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie.
Dal ustalenia, czy w danej sprawie organ dopuścił się bezczynności, tj. nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, konieczne odwołanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują terminy załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący, powołując się na powyższy przepis, twierdzą, że organ uchybił dwumiesięcznemu terminowi na załatwienie sprawy.
Należy jednak podkreślić, że jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających (tj. również w art. 35 § 3 k.p.a.) nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, zakończenie postępowania nastąpiło bezspornie z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., jednak organowi nie można zarzucić bezczynności ani prowadzenia postepowania w sposób przewlekły, bowiem przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pod pojęciem przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., należy rozumieć przeszkody obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, których źródłem nie są działania (zaniechania) owego organu, niestanowiące jednocześnie podstawy do zawieszenia postepowania, jak choćby oczekiwanie na przekazanie przez inny organ lub instytucje istotnych w sprawie dowodów (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 384/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 września 2021 r., bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jak wynika zaś z prezentaty organu (k. 63 akt administracyjnych), wniosek skarżących z dnia 14 września 2021 r. wpłynął do organu w dniu 17 września 2021 r. (piątek). Organ niezwłocznie, bo już w dniu 21 września 2021 r. wystąpił do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Wojewody W. z dnia 6 marca 1992 r., a z uwagi na nienadesłanie żądanych akt ponowił swój wniosek w piśmie z dnia 25 października 2021 r. Akta zostały nadesłane w dniu 16 listopada 2021 r. (prezentata organu – k. 76 akt administracyjnych).
Następnie, pismem z dnia 19 listopada 2021 r. Minister wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy o przesłanie akt własnościowych nieruchomości, której dotyczył wniosek. W związku z prowadzeniem postępowania dotyczącego spornej nieruchomości początkowo przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, a następnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, uzyskanie akt własnościowych wymagało odpowiednio dłuższego czasu potrzebnego na zwrócenie się do wymienionych instytucji o przesłanie akt. Ostatecznie akta własnościowe zostały wypożyczone przez WSA w Warszawie w dniu 24 stycznia 2022 r. (prezentata organu – k. 105 akt administracyjnych).
Dodatkowo, jeszcze przed uzyskaniem akt własnościowych organ w piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku do dnia 30 kwietnia 2022 r.
W dniu 25 marca 2022 r. organ zakończył postępowanie w sprawie, wydając decyzję nr DAP-WPK-727-l-534/2021/ICh umarzającą postępowanie administracyjne.
W ocenie Sądu, przedstawiona sekwencja wydarzeń świadczy o tym, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ nie miał możliwości prowadzenia postępowania nadzorczego, jeśli nie był w posiadaniu akt administracyjnych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją. Ponadto skuteczna kontrola decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia 6 marca 1992 r. wymagała analizy akt własnościowych spornej nieruchomości. Bezczynność organu wystąpiłaby zatem jedynie gdyby organ nie podjął niezbędnych, skutecznych i szybkich działań w celu uzyskania wspomnianych akt. Zdaniem Sądu, wszelkie opóźnienia w zebraniu materiału dowodowego nie były skutkiem zaniedbań organu, lecz wynikały po pierwsze z nieudzielenia przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki odpowiedzi na pierwsze wezwanie Ministra z dnia 21 września 2021 r., a po drugie z konieczności ustalenia, kto był dysponentem akt własnościowych nieruchomości, co wymagało od organu zwrócenia się zarówno do Urzędu m.st.
Warszawy, a następnie do SKO w Warszawie oraz do sądu administracyjnego. Przedłużony czas oczekiwania na zgromadzenie niezbędnych do rozpoznania sprawy dokumentów nie był więc wynikiem zaniedbań organów, lecz miał miejsce z powodów niezależnych od organu. W konsekwencji okres ten, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie może być wliczony do dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Z tej przyczyny organowi na etapie zbierania materiału dowodowego nie można skutecznie zarzucić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wymaga następnie podkreślenia, że decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie została wydana w terminie dwóch miesięcy od uzyskania akt niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, tj. od dnia 24 stycznia 2022 r. do dnia 25 marca 2022 r. Nie można zatem przyjąć, by organ pozostawał w bezczynności również na tym etapie postępowania, bowiem załatwił sprawę w ustawowym terminie.
Z podanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku M. S. i E. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 6 marca 1992 r. Skarga na bezczynność nie mogła zatem zostać uwzględniona. W związku z tym Sąd nie mógł również uwzględnić pozostałych wniosków skargi, bowiem zgodnie z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie, którego domagali się skarżący, może zostać wydane jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.