Uzasadnienie
M. F. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1955 r. Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa zarzucili naruszenie przepisu art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 Kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ponownego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe wnieśli o: 1. wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;
- 2. rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym, z uwagi na charakter sprawy;
- 3. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;
- 4. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1955 r. odmawiających przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), ozn. nr hip. [...]. Od powyższej decyzji został wniesiony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który pozostaje nierozpoznany. Dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa został wezwany do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pomimo tego do dnia dzisiejszego brak jest jakichkolwiek informacji na temat toczącego się postępowania.
Zdaniem skarżących, Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostaje obecnie w bezczynności w zakończeniu postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy bowiem od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. od ponad roku sprawa nie została zakończona, jak też nie są obecnie podejmowane żadne czynności zmierzające w tym kierunku.
Skarżący zwrócili uwagę, że w orzecznictwie sądowym akceptowane jest stanowisko, zgodnie z którym bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w terminie ustalonym w art. 35 Kpa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Terminy miesięczne i dwumiesięczne wskazane w art. 35 Kpa są terminami maksymalnymi. Minister Infrastruktury i Budownictwa wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przyjmuje się również że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Bezczynności nie usprawiedliwia, w szczególności brak akt administracyjnych, konieczność uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, czy też powstanie zaległości.
Również prowadzenie przez organ korespondencji w sprawie, której przedmiotem nie jest doręczenie stronom rozstrzygnięcia, nie stanowi rozpoznania ani załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a zatem stanowi pozostawanie organu w bezczynności. Ponadto dla uznania pozostawania organu w bezczynności nie ma znaczenia, czy organ ten podejmował jakieś czynności procesowe zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, czy też był całkowicie bierny. Bezczynności nie uzasadnia również okoliczność związana z napływaniem do organu dużej ilości spraw, niewspółmiernej do ilości osób w nim zatrudnionych.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. do organu odwoławczego wpływały wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. Przy czym wniosek W. D. i A. D. nie został podpisany przez ich pełnomocnika wnoszącego to podanie. Po wniesieniu przez pełnomocnika skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargi na bezczynność, pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania odwoławczego.
Jednocześnie poinformował o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] stycznia 2017 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wezwał K. H. pełnomocnika W. D. i A. D., do usunięcia w terminie siedmiu dni braku formalnego złożonego wniosku z dnia [...] października 2015 r. poprzez podpisanie podania.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że w przedmiotowej sprawie opóźnienia wynikały przede wszystkim z konieczności rozpatrywania spraw według kolejności wpływu. Niemożliwe było zatem rozpatrzenie niniejszej sprawy w terminie określonym w Kpa. Postępowania dotyczące oceny legalności decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenie stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów [...] obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Organ, mając na uwadze ilość podejmowanych czynności w sprawie, dochowuje staranności, aby czynności nie były podejmowane w dużych odstępach czasowych i zmierzały do jak najszybszego wydania rozstrzygnięcia.
Jednakże skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa również na okres podejmowania czynności w innych sprawach, niewymagających gromadzenia obszernego materiału dowodowego. Niemniej duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, w sytuacji gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z Kpa.
Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad [...]) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych.
Organ odwoławczy zaznaczył, że zakreślił termin na załatwienie sprawy do dnia [...] stycznia 2017 r. i w tym czasie zamierza wydać rozstrzygnięcie. Nieuprawnione zatem jest żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, która w żaden sposób nie została uzasadniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd nie mógł uwzględnić skargi A. M. i M. F. w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, po wniesieniu skargi na bezczynność, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] rozpoznał powyższy wniosek.
Przy ocenie zasadności skargi Sąd nie może pominąć tego, że przed wydaniem wyroku organ wydał decyzję załatwiającą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego rozpoznania domagali się skarżący. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (wydając drugą decyzję administracyjną w tej samej sprawie) zobowiązany byłby wydać akt w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa).
Wobec powyższego wydanie decyzji załatwiającej sprawę w postępowaniu odwoławczym, przed wyrokowaniem przez Sąd, eliminowało skargę na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bowiem przeniosło ciężar sporu między stronami na kwestię zasadności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci skargi (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa). Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie na bezczynność organu wykracza bowiem poza przedmiot tej sprawy.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającą przeszkodę do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ decyzji kończącej w administracyjnym toku instancji sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. W niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12 (opubl. CBOiS). W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Zdaniem NSA, już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organ wydał decyzję, to usunął tym samym stan bezczynności, a zatem Sąd winien postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie.
Oceniając natomiast stan bezczynności Ministra, licząc od daty otrzymania przez organ ostatniego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (6 października 2015 r.) do daty wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze (31 stycznia 2017 r.) Sąd uznał, że bezczynność organu odwoławczego miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, przekroczenie przez Ministra maksymalnego terminu 1 miesiąca na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym miało charakter rażąco nadmierny, skoro organ rozpatrywał 5 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy ponad 15 miesięcy.
Dodatkowo Sąd zauważa, że w okresie od [...] października 2015 r. do [...] grudnia 2016 r. (ponad 14 miesięcy) organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności w sprawie, w szczególności nie realizował obowiązku z art. 36 Kpa. Przy ocenie charakteru istniejącej w sprawie bezczynności Sąd wziął także pod uwagę to, że na etapie postępowania odwoławczego i to w sprawie o stwierdzenie nieważności organ odwoławczy nie jest zobowiązany do prowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) celem ustalenia stanu sprawy, a jego rola zasadniczo sprowadza się do oceny celowości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa) i ponownej oceny legalności kwestionowanych w sprawie decyzji w oparciu o przesłanki z art. 156 Kpa, co świadczy o tym, że decyzje w tego typu sprawach winny być wydawane znacznie szybciej, niż w postępowaniu zwyczajnym.
Sąd uznał za niezasadne nałożenie na Ministra Infrastruktury i Budownictwa sankcji finansowej poprzez zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej, w oparciu o przepis art. 149 § 2 Ppsa. Powodem takiego stanowiska Sądu jest to, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została uwzględniona w stosunkowo nieodległym czasie od daty jej otrzymania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ([...] listopada 2016 r.), skoro organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję kończącą sprawę nadzorczą w administracyjnym toku instancji. Nie można pominąć i tego, że organ odwoławczy wywiązał się z danego stronie zobowiązania wydania decyzji do dnia [...] stycznia 2017 r., które zawarł w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2016 r.
Rację mają skarżący, że podnoszone w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe) nie miały znaczenia dla oceny zasadności skargi w zakresie samego stwierdzenia przez Sąd, czy organ jest w niniejszej sprawie bezczynny. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, stan skomplikowania spraw, nie podlegały kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.).
Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Niemniej jednak trzeba wskazać, że w zakresie oceny zasadności nałożenia na organ sankcji finansowej z art. 149 § 2 Ppsa kwestia ta ma pewne znaczenie, ponieważ świadczy o tym, że pozostawanie organu odwoławczego w zwłoce nie jest wynikiem ewidentnie złej woli organu, ale wynikiem dużej ilości spraw będących w toku, które organ rozpatruje według kolejności wpływu, a więc kierując się racjonalnymi względami, co dodatkowo świadczy o niezasadności przyznania skarżącym wnioskowanej sumy pieniężnej.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, w pkt 2 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Ppsa, w pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego w pkt 4 wyroku były przepisy art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).