Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 maja 2020 r. P. G., I. G., K. H., B. K., M. G., A. G., J. G., T. G., C. G., E. Z., H. M., Z. P., H. P., S. P., I. P. i M. W. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej jako: organ/Wojewoda) postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 stycznia 1994 r. o stwierdzenie, że nieruchomość dla której prowadzona była księga hipoteczna "[...]" nr [...] nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.).
Skarżący wskazali, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] umorzył wszczęte z wniosku z 1994 r. spadkobierców Z. z [...] postępowanie administracyjne dotyczące wydania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość opisana na wstępie nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit e) ww. dekretu. Powyższa decyzja została uchylona a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...].
Skarżący podnieśli, iż organ wielokrotnie przekroczył termin na rozpatrzenie sprawy a w toku postępowania podejmował sporadyczne czynności w dużych odstępach czasowych. Ponadto naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażoną w art. 12 kpa zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu. Mając na uwadze fakt, że przedłożona w postępowaniu przed organem przez skarżących dokumentacja stanowi wyczerpujący materiał na poparcie twierdzeń stron, skarżący podkreślili, że dalsze czynności organu polegające na wzywaniu ich do przedłożenia kolejnych egzemplarzy dokumentów są pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, a mają na celu jedynie wydłużenie postępowania. Przy czym postępowanie toczy się od ponad 20 lat, a dotychczasowa postawa organu nie daje podstaw do przyjęcia, że sprawa zostanie rozstrzygnięta w najbliższym czasie. Zdaniem skarżących sprawa nie została załatwiona z winy organu, bowiem pozostaje on w bezczynności pomimo faktu zebrania materiału dowodowego umożliwiającego wydanie merytorycznej decyzji.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie podnosząc, że podejmował szereg czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym pismem z dnia 15 maja 2013 r. wezwał skarżących o sprecyzowanie złożonego przez K. C. (jako spadkobierczynię M. S.) wniosku z dnia 6 stycznia 1994 r. poprzez wskazanie przez skarżących, jako spadkobierców ww., działek ewidencyjnych objętych tym wnioskiem lub opinii geodezyjnej, z której wynikać będą granice nieruchomości objętej wnioskiem, z uwzględnieniem w szczególności nieruchomości sprzedanych po rozparcelowaniu oraz dostarczenie orzeczenia administracyjnego zatwierdzającego plan parcelacyjny. W odpowiedzi pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. strony wskazały działki ewidencyjne, których dotyczy przedmiotowy wniosek, jednak zdaniem organu brak jest jednoznacznych dowodów, wykazanych przez opinie biegłego, że wskazane działki ewidencyjne wchodziły w skład byłej nieruchomości ziemskiej pochodzącej z księgi wieczystej "[...]".
Wobec tego pismami z dnia 21 czerwca 2014 r. i z dnia 16 czerwca 2015 r. organ wezwał skarżących jako spadkobierców wnioskodawczyni do uzupełnienia braków opinii geodezyjnych by można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Pisma te pozostały bez odpowiedzi, w wyniku czego pismem z dnia 28 maja 2020 r. organ ponowił wezwanie i poinformował o aktualnym stanie sprawy oraz o dodatkowym terminie jej załatwienia do 31 grudnia 2020 r. Ponadto z uwagi na powyższe i wynikającą z tego niemożność dalszego prowadzenia postępowania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], zawiesił postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie poprzez dostarczenie dokumentacji wskazującej dokładny obszar i oznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem wniosku.
Dodatkowo organ podał, iż podejmuje działania procesowe celem wyjaśnienia, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha w gminie [...], powiat pruszkowski, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] (a która znajduje się w kręgu zainteresowania wnioskodawców) wchodziła w skład majątku, stanowiącego dawną własność M. S. i czy nie została wydzielona z majątku ziemskiego "[...]".
Organ podniósł również, że z uwagi na treść przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020, poz. 374 ze zm.) a następnie uchylenie tego przepisu w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. organ nie pozostawał w bezczynności w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powołanej dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).
Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa.
Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1).
Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.
Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], zawiesił z urzędu opisane postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie poprzez dostarczenie dokumentacji wskazującej dokładny obszar i oznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie.
Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.
Oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu (często wielomiesięcznych a nawet ponad rocznych) co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy.
Jednocześnie w okolicznościach sprawy należy mieć również na względzie, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, a decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem merytorycznego rozpoznania wniosku. Przy czym zwrócone przez Ministra akta sprawy wpłynęły do Wojewody w dniu 25 listopada 2011 r., natomiast pierwszą czynność mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym dokonał on dopiero w dniu 15 maja 2013 r. poprzez wystosowanie pisma wzywającego spadkobierców wnioskodawczyni do sprecyzowania zakresu wniosku.
Ponadto, mając na uwadze sposób prowadzenia przez organ tej sprawy, można przypuszczać, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. o zawieszeniu postępowania zostało wydane dopiero w reakcji na niniejszą skargę stron, która wpłynęła do organu w dniu 25 maja 2020 r. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.