Uzasadnienie
E.J. i H.J. w dniu 22 października 2008 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wydanie decyzji, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. [...] własności części nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], zajętej pod drogę publiczną.
Zgodnie z przedstawionym stanem sprawy wniosek skarżących o wydanie decyzji przez Wojewodę [...] został wniesiony w dniu 23 grudnia 2005 r.
Wojewoda [...], w celu zgromadzenia materiału dowodowego, w tym dokumentacji geodezyjnej (mapy sytuacyjnej) z określonymi granicami części nieruchomości jako terenu zajętego pod drogę zwrócił się do wnioskodawców oraz Starostwa Powiatu W. [...]. Wystąpił również do Zarządu Dróg Powiatowych w O. o przekazanie dokumentów potwierdzających faktyczne władanie gruntem zajętym pod ulicę [...] oraz opisu stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia w odniesieniu do gruntu zajętego pod tę ulicę.
Zarząd Dróg Powiatowych w O. poinformował, że dla działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] opracowano wstępny projekt podziału tej działki. Wojewoda [...] wyjaśnił, że sporządzenie dokumentacji geodezyjnej w celu określenia powierzchni zajętej pod ulicę [...] w I. powinno być zlecone przez wnioskodawcę lub nabywcę (Powiat). Jednakże taka dokumentacja nie została przekazana do Wojewody [...].
Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. E.J. wniosła do Ministra Budownictwa zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę [...].
Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. Minister uznał, że zostały podjęte działania w celu załatwienia sprawy, lecz brak jest stosownej dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wydzielenia części nieruchomości zajętej pod drogę. Ponadto strony zostały powiadomione o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 grudnia 2007 r.
W skardze na bezczynność Wojewody [...] skarżący podkreślili, że organ trzykrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Ostatnio wyznaczony termin, tj. 31 grudnia 2007 r. również nie został dochowany i do dnia wniesienia skargi decyzja nie została wydana.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność przez skarżących, do Urzędu nie wpłynęła stosowna dokumentacja, która potwierdziłaby spełnienie przesłanek wynikających z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ wskazał ponadto, że poinformował strony o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie wskazanym w art. 36 § 2 k.p.a. wskazując termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270, ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa.
Bezczynność w sprawie administracyjnej występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie, co do zasady, powinno nastąpić niezwłocznie, najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Przepis art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Ponadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), jak również obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Z akt sprawy bezspornie wynika, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy wszczętej wnioskiem E.J. i H.J. z dnia 23 grudnia 2005 r. Do dnia wydania wyroku w sprawie bezczynności organu, Wojewoda [...] nie wydał stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma też uzasadnionych podstaw, aby uznać, że wystąpiła przyczyna niezależna od organu administracji, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., która uniemożliwiła terminowe załatwienie sprawy.
Analiza akt postępowania wskazuje na niedopuszczalną wręcz opieszałość działań organu administracji.
Zgodzić się należy z organem, że w prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżących ma on obowiązek zgromadzić dokumentację geodezyjną określającą zajęcie gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej [...] położonego w I. pod ulicę [...]. Wystąpienia organu do odpowiednich jednostek w celu wyjaśnienia tych kwestii co do zasady przerywają bieg terminów określonych w przepisach art. 35 k.p.a.
Jednakże wskazać należy, że obowiązek ten organ powinien realizować od dnia wniesienia żądania, tj. od dnia 23 grudnia 2005 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że pierwsze pismo w tej sprawie Wojewoda [...] skierował do Starostwa Powiatowego, Zarządu Dróg Powiatowych Komunikacji i Transportu w O. oraz do skarżących dopiero w dniu 16 marca 2007 r. Z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w O. z dnia 13 sierpnia 2007 r. wynika, że wstępny projekt podziału działki nr ew. [...] został opracowany, a pozostała dokumentacja w celu przeniesienia własności jest przygotowywana. Przy czym z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność, tj. do dnia 22 października 2008 r., dokumentacja ta nie została jeszcze zgromadzona.
W ocenie Sądu, bez usprawiedliwienia pozostaje ponadroczna zwłoka organu w wystąpieniu do właściwych jednostek o przekazanie dokumentacji geodezyjnej oraz ponadroczna zwłoka w gromadzeniu tej dokumentacji przez Wojewodę. Fakt, iż niezbędna dokumentacja nie została przekazana przez właściwe jednostki do Wojewody [...] nie stanowi usprawiedliwienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Od dnia złożenia wniosku przez skarżących o wydanie decyzji, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., upłynęło bowiem trzy lata, a ponadto organowi przysługują odpowiednie środki prawne w razie braku działania jednostek zobowiązanych do przekazania dokumentacji. Wskazać przy tym należy, że obowiązek sporządzenia mapy sytuacyjnej gruntu według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. spoczywa na właściwym organie, a nie na wnioskodawcach.
Z akt sprawy wynika, że termin załatwienia sprawy był przesuwany trzykrotnie: na dzień 31 grudnia 2006 r., 30 czerwca 2007 r. i 31 grudnia 2007 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, poinformowanie skarżących przez Wojewodę [...], iż sprawa nie zostanie zakończona do dnia 30 czerwca 2009 r. nie stanowi okoliczności niezależnej od organu, usprawiedliwiającej opóźnienie w załatwieniu sprawy.
Opisany sposób działania organu administracji, niezależnie od tego, że narusza zasadę ekonomii procesowej (art. 12 k.p.a.), w tym terminy określone w art. 35 k.p.a., obraża podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego: zasadę praworządności (legalności) i zasadę zaufania obywatela do państwa. Podkreślić należy, iż legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób formalny - jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację (E. Łętowska: Glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 208/99 – OSP 2000/1/17, cyt. za P. Przybyszem w: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa, 2005 s. 40). Niedopuszczalne jest takie działanie (bądź zaniechanie) organu administracji, którego skutkiem jest ograniczenie uprawnień strony dochodzącej przysługującego jej roszczenia. W niniejszej sprawie przejawiało się to naruszeniem terminów ustawowych do rozstrzygnięcia sprawy wywłaszczeniowej.
Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby działania organów administracji publicznej określały w sposób jasny sytuację prawną podmiotów i umożliwiały dochodzenie ich słusznych praw. Nie można uznać, że dotychczasowy przebieg postępowania mógł przyczynić się do pogłębienia zaufania stron do państwa i jego organów, skoro gromadzenie przez Wojewodę [...] materiału dowodowego koniecznego do zakończenia przedmiotowej sprawy trwa ponad trzy lata.
Mając powyższe na uwadze, Sąd postanowił zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a., zobowiązać Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosków wskazanych w sentencji wyroku, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.