Uzasadnienie
S. B., J. B. i M. S. (dalej jako "skarżący") pismem z 4 maja 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 1 lipca 1950 r., nr 44.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że mimo upływu terminu do zakończenia postępowania organ nie wydał merytorycznej decyzji. Pismem z 16 listopada 2021 r. poinformował jedynie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 104 zł;
- 3) przyznanie na ich rzecz solidarnie sumy pieniężnej w wysokości do 2 552 zł - na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.);
- 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie był bezczynny, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, dokonując w toku postępowania licznych czynności wyjaśniających. Minister podkreślił, że przedmiotowe postępowanie nie mogło zostać zakończone przed dniem 16 września 2021 r. z uwagi na nieuzupełnienie braków w wykazaniu pełnego kręgu spadkobierców byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, co było uzależnione wyłącznie od działań stron postępowania, do których należała inicjatywa w uregulowaniu spraw spadkowych.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednak wejście w życie, w dniu 16 września 2021 r., przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym z mocy prawa nastąpiło umorzenie postępowania. Z ww. przepisu wynika bowiem, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłość organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia.
W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 1 lipca 1950 r., nr 44. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin jednego miesiąca od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, wskazać trzeba, że – w ocenie Sądu - w zaistniałych okolicznościach obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli instancyjnej. Faktem jest, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uznał za zasadne wymierzenie Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywny w wysokości 2000 zł. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że do dnia dzisiejszego wniosek skarżących z 29 grudnia 1991 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 1 lipca 1950 r., nr 44, pomimo wniesienia przez skarżących wezwania do wydania merytorycznej decyzji nie został rozpoznany.
I tak materiał dokumentacyjny wskazuje, że postanowieniem z 16 października 2018 r., nr DP-III.025.1.101.2018.3.MD/18 Minister Przedsiębiorczości i Technologii zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu dokonania bezspornych ustaleń co do prawa własności do znacjonalizowanego mienia oraz kręgu stron postępowania.
Powyższe wskazuje na opieszałe działanie organu, który przez ponad 16 lat od daty wpływu wniosku nie był w stanie ustalić kręgu stron postępowania oraz prawa własności do znacjonalizowanego mienia. Potem przez kolejne 3 lata (już po zawieszeniu postępowania) czynności dokonywane przez organ nie doprowadziły do merytorycznego zakończenia postępowania. Minister pomimo braku ustalenia kręgu stron postępowania (co było przyczyną zawieszenia postępowania i przeszkodą w merytorycznym załatwieniu sprawy) - pismem z 16 listopada 2021 r. poinformował, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
Jednakże mimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O oddaleniu skargi w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 5 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200, zaś w punkcie 6 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.