Uzasadnienie
S. D. pismem z [...] sierpnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] miasta T. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i 3 kpa przez rażące przekroczenie terminów na załatwienie sprawy i wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od doręczenia rozstrzygnięcia Sądu, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - według uznania Sądu, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania wskazując, że decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] umorzono postępowanie w sprawie wniosku o zwrot ww. nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] stycznia 1979 r.
Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Do dnia dzisiejszego Starosta [...] nie załatwił sprawy, tj. nie wydał decyzji.
Skarżący zaznaczył, że przed wniesieniem skargi wystąpił z ponagleniem oraz że jego wcześniejsza skarga na bezczynność Wojewody [...] tocząca się pod sygn. akt I SAB/Wa 372/19 zakończyła się wydaniem orzeczenia z [...] listopada 2019 r. stwierdzającego przewlekłość postępowania. Od czasu wydania tego orzeczenia upłynęło 9 miesięcy, mimo to organ pierwszej instancji nie zakończył postępowania.
Skarżący podkreślił ponadto, że postępowanie w sprawie o zwrot gruntu toczy się już od 1999 r. Obecnie toczy się ponadto postępowanie o zasiedzenie gruntu objętego wnioskiem.
Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej skarżący zaznaczył, że okoliczności sprawy wskazują, że w pełni uzasadnione jest zadośćuczynienie za przewlekłość postępowania i za czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy. Obowiązek zapłaty świadczenia pieniężnego będzie spełniał również funkcję represyjną i dyscyplinującą dla organu, co powinno przyczynić się do usprawnienia jego pracy oraz zapobieżenia podobnym sytuacjom w przyszłości.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lipca 2019 r., mocą której uchylono decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. akta sprawy nie zostały zwrócone organowi pierwszej instancji, o czym poinformowano skarżącego pismem z [...] września 2019 r. W piśmie tym wskazano jednocześnie, że ze względu na obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wydanie stosownej decyzji będzie możliwe po zwrocie akt postępowania.
Następnie w związku z pismem skarżącego z [...] czerwca 2020 r. wzywającym organ do wydania decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości, pismem z [...] czerwca 2020 r. wystąpiono do Wojewody [...] o zwrot akt postępowania. W odpowiedzi uzyskano informację, że akta sprawy zostały przekazane do WSA w Warszawie w związku z postępowaniem toczącym się pod sygn. akt I SA/Wa 982/19. W tej sytuacji pismem z [...] lipca 2020 r. organ wystąpił do WSA w Warszawie o zwrot lub wypożyczenie akt postępowania. Odpowiadając na pismo WSA w Warszawie poinformował, że wniosek nie może być zrealizowany, gdyż S. D. ma otwarty termin do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku z 11 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 982/19, mocą oddalono skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. Wobec powyższego skarga jest bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] miasta T. jest uzasadniona. Skarżący zasadnie zarzucił Staroście przewlekłość, nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadząc postępowanie organ nie wywiązał się obowiązków określonych w powołanych wyżej przepisach kpa. Do dnia rozpoznania wniesionej skargi sprawa nie została przez organ załatwiona. Zdaniem Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem sprawa.
Zauważyć trzeba, że sprawa wniosku o zwrot ww. nieruchomości była przedmiotem orzekania organów administracji. Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zwrot ww. nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] stycznia 1979 r. Następnie, na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając skargę Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydaniu ww. decyzji Wojewody [...].
Z analizy akt przekazanych do Sądu wraz ze złożoną skarga wynika, że po wydaniu ww. decyzji z [...] lipca 2019 r. akta administracyjne sprawy nie zostały zwrócone organowi pierwszej instancji, o czym poinformowano skarżącego w piśmie z [...] września 2029 r. W piśmie tym wskazano jednocześnie, że wydanie stosownej decyzji będzie możliwe dopiero po zwrocie akt oraz że o zwrocie akt i wyznaczeniu przewidywanego terminu zakończenia sprawy skarżący poinformowany zostanie w kolejnych pismach. Następnie na skutek pisma skarżącego z [...] czerwca 2020 r. wzywającego organ do wydania decyzji, Starosta [...] pismem z [...] czerwca 2020 r. zwrócił się do Wojewody [...] o zwrot akt. W piśmie z [...] lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Starosty, Wojewoda [...] poinformował, że akta sprawy przekazane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz ze skargą S. D. na bezczynność Wojewody [...].
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że przedmiotowa skarga dotyczyła bezczynności Wojewody [...] w sprawie rozpoznania odwołania od ww. decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie zwrotu nieruchomości. Skarga ta rozpoznana została wyrokiem z 19 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 372/19. Następnie akta administracyjne sprawy dołączone zostały przez Sąd do sprawy prowadzonej pod sygn. akt I SA/Wa 982/19 toczącej się ze skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku S. D. dotyczące ustalenia odszkodowania za grunt położony w T., w obrębie [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...].
Zauważyć trzeba, że Starosta [...] po uzyskaniu informacji o dołączeniu akt administracyjnych do sprawy prowadzonej w WSA w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 982/19, pismem z [...] lipca 2020 r. zwrócił się do Sądu o zwrot lub wypożyczenie przedmiotowych akt sprawy, o czym pismem z tej samej daty poinformował skarżącego. W odpowiedzi WSA w Warszawie pismem z [...] sierpnia 2020 r. poinformował organ, że wniosek nie może zostać uwzględniony, gdyż skarżący S. D. ma otwarty termin na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku z 11 marca 2020 r. wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 982/19. Skarga kasacyjna wpłynęła do Sądu [...] sierpnia 2020 r. i nadano jej stosowny bieg.
W świetle powyższego jeszcze raz podkreślić trzeba, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały przez organzekroczone i do dnia rozpoznania skargi sprawa wniosku o zwrot nieruchomości nie została przez Starostę [...] załatwiona. Mając jednak na uwadze przedstawione powyższej okoliczności Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że organ podejmował czynności celem uzyskania akt administracyjnych, o czym informował skarżącego. Uwzględniono również, że wpływ na trudności z uzyskaniem akt administracyjnych miała aktywność samego skarżącego. Na skutek zainicjowanych przez niego postępowań akta sprawy przekazane bowiem zostały do WSA w Warszawie i pozostają w dyspozycji Sądu w związku ze złożoną przez skarżącego skargą kasacyjną.
Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Zdaniem Sądu skarżący nie uzasadnił należycie konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Skarga w tym zakresie podlega więc oddaleniu.
Sąd uznał ponadto, że wskazany w skardze 14-dniowy termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki i zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.