Uzasadnienie
I SAB 23/06
A.S. i P.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej w dniu 9 listopada 2004 r. na bezczynność Prezydenta W. wnosili o zobowiązanie organu do rozpoznania w wyznaczonym terminie wniosku z dnia 19 października 1948 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom: A.J., S.E., C.P., I.K., D.W., G.P., B.H. oraz H. i T. małżonkom C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...].
W dniu 14 maja 2004 r. skarżący złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na bezczynność Prezydenta W. z uwagi na nierozpoznanie wniosku dekretowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] zobowiązało Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 19 października 1948 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości w terminie do dnia 30 września 2004 r., jednocześnie zalecając ustalenie przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy.
W dniu [...] września 2004 r. Prezydent W. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora reprezentującego współwłaścicieli nieznanych z miejsca pobytu. Skarżący wskazali, że zawieszenie postępowania administracyjnego było bezzasadne, gdyż w sprawie byli już ustanowieni w 1997 r. przez sąd kuratorzy reprezentujący nieobecnych współwłaścicieli. Na powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania skarżący złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent W. nie wydał orzeczenia w sprawie z wniosku dekretowego.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wnosił o jej oddalenie, wskazując że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej zostało zawieszone z uwagi na konieczność wyznaczenia przez sąd powszechny kuratora do reprezentowania nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli a z uwagi na zaskarżenie powyższego postanowienia akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W toku rozpoznawania przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na bezczynność Prezydenta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2004 r. o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie postępowania jest bezprzedmiotowe, ponieważ kuratorzy dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli nieruchomości zostali już ustanowieni i reprezentowali te osoby w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co zostało przez ten Sąd podkreślone w uzasadnieniu wyroku. Ponadto organ odwoławczy zalecił niezwłoczne wydanie decyzji w przedmiocie wniosku z dnia 19 października 1948 r. o ustanowienie własności czasowej.
Następnie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Komisję Regulacyjną do Spraw Gmin [...] w przedmiocie przeniesienia na rzecz Gminy [...] w W. własności przedmiotowej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania odwoławczego dotyczącego postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania z wniosku H.C. z 19 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Komisję Regulacyjną do Spraw Gmin [...] w przedmiocie przeniesienia prawa własności przedmiotowego gruntu na rzecz Gminy [...] w W..
Orzeczeniem z dnia [...] września 2005 r. Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin [...] oddaliła wniosek Gminy [...] w W..
Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należało rozważyć dopuszczalność skargi. Stosownie bowiem do art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W przypadku skargi na bezczynność, wyczerpaniem środków odwoławczych, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu, jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Zażalenie takie skarżący złożyli w dniu 14 maja 2004 r. a wyniku jego rozpoznania postanowieniem z dnia [..] czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 19 października 1948 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oraz nakazało zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Sytuacja taka świadczy o wyczerpaniu środka odwoławczego, co upoważnia Sąd do uznania skargi za dopuszczalną.
W przypadku skargi na bezczynność organu kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy.
Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania.
W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W sprawie będącej przedmiotem skargi po rozpoznaniu sprawy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, akta administracyjne zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 21 marca 2002 r. Do dnia 14 maja 2004 r. tj. do daty wniesienia przez skarżących zażalenia na bezczynność, czynności Prezydenta W. sprowadziły się do skierowania dwóch pism z dnia 11 lipca 2003 r. i 1 września 2003 r. do Urzędu Miasta W. Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru.
Następnie po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowienia z dnia [...] czerwca 2004 r., uwzględniającego zażalenie na bezczynność, akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 25 czerwca 2004 r. Organ odwoławczy zakreślił termin na załatwienie sprawy wskazując konkretną datę - 30 września 2004 r. Po tej dacie organ skierował dwa pisma z dnia 22 lipca 2004 r. i 17 sierpnia 2004 r., w których zwracał się do Archiwum Państwowego i Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego o podanie informacji dotyczących przedwojennych właścicieli nieruchomości, a pismem z dnia 28 września 2004r. zażądał od skarżących dokumentu potwierdzającego, że H.C. i H.T. to ta sama osoba. Wnioskiem z dnia 30 września 2004 r. Prezydent W. wystąpił do Sądu o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu przedwojennych właścicieli nieruchomości i w tym samym dniu wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Tę ostatnią czynność organ odwoławczy rozpoznający zażalenie uznał za zbędną, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2005 r. uchylającym postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2004 r. i umarzającym postępowanie w pierwszej instancji, podkreślając w uzasadnieniu, że kuratorzy dla nieznanych z miejsca pobytu stron postępowania zostali już ustanowieni, a stanowisko w tej kwestii zajął również Naczelny Sąd Administracyjny. Nie zachodziła zatem potrzeba ponownego ustanawiania kuratorów a czynność ta jedynie spowodowała przewlekłość postępowania. Po wniesieniu skargi do Sądu jedyną czynnością organu było podjęcie z urzędu postępowania zawieszonego z uwagi na toczące się postępowanie przez Komisją Regulacyjną do Spraw Gmin [...].
Należy przy tym podkreślić, że postanowienie o podjęciu postępowania z urzędu organ pierwszej instancji wydał dopiero w dniu [...] grudnia 2005 r., tj. po otrzymaniu w dniu 22 listopada 2005 r. pisma z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z zapytaniem, czy zostało podjęte postępowanie w sprawie. Od daty podjęcia postępowania do dnia rozprawy organ nie poinformował Sądu o podjęciu jakichkolwiek czynności w sprawie.
Należy wskazać, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie je podjął, lecz – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przy czym Sąd ocenia bezczynność na datę orzekania. Do dnia rozprawy Prezydent W. nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie.
Okoliczność, że organ po otrzymaniu akt sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co nastąpiło w dniu 20 marca 2002 r. przez cztery lata nie zakończył sprawy wydaniem decyzji a podjęte przez niego czynności nie czynią zadość wymogom działania organu przewidzianym w art. 36 kpa, skutkują uznaniem, że wystąpiła bezczynność organu. Takie postępowanie jest dowodem lekceważenia zasady przewidzianej w art.7 kpa nakładającej obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r.(sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: " zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa."
Mając powyższe na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art. 200 wyżej powołanej ustawy.