Uzasadnienie
A.P. i P.L. (dalej jako "skarżący") pismem z [...] maja 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ul. [...], stanowiący dz. nr [...] o pow. [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Z.L. z [...] maja 2014 r. Dopiero postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., a zatem po upływie roku od otrzymania wniosku, Prezydent odmówił wszczęcia postępowania, zaś Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. postanowienie to uchylił. Po upływie kolejnych dwóch miesięcy, pismem z [...] lutego 2016 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, zaś decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ignorując informację pełnomocnika strony z [...] czerwca 2019 r., o śmierci wnioskodawcy.
W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 2016 r. W tej sytuacji działanie Prezydenta wydłużyło postępowanie o kolejny rok. Pismem z [...] lipca 2017 r. pełnomocnik stron zgłosił organowi przystąpienie do sprawy następców prawnych zmarłej. Prezydent jednak dopiero decyzją z [...] sierpnia 2018 r. ponownie odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, która to decyzja uchylona została następnie w całości decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. W decyzji odwoławczej wskazano, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego oraz uzupełnienie materiału dowodowego m.in. o wycenę nieruchomości, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Skarżący wskazali, że do chwili obecnej Prezydent nie wydał decyzji w sprawie oraz bez jakiegokolwiek oparcia w przepisach, złożył sprzeciw od decyzji Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżących nie budzi zatem wątpliwości fakt, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest w sposób przewlekły, która to przewlekłość wyraża się nie tylko w wielokrotnym i uporczywym niedochowaniu terminów załatwienia sprawy bez jakiegokolwiek uzasadnienia, ale również w podejmowaniu czynności będących bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i z dużym opóźnieniem. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość rozpoznany był już trzykrotnie. Ostatnio wydana w sprawie decyzja z [...] sierpnia 2018 r. uchylona została przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2019 r. Od decyzji tej Prezydent wniósł jednak sprzeciw. W tej sytuacji nie sposób skargi wniesionej w niniejszej sprawie uznać za zasadną.
Skarżący w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2019 r. wskazali, że argumentacja podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę nie zmienia faktu, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły oraz z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpująco przedstawiono we wniesionej do Sądu skardze. Zdaniem skarżących bezsporne jest, że lekceważące podejście Prezydenta do praw strony, a także jego działania i zaniechania wskazują na celowe unikanie rozstrzygnięcia sprawy i niemożliwym jest ich zaakceptowanie tak z perspektywy przepisów prawa, jak i realizacji i ochrony słusznych interesów obywateli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych i powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności.
Badając skargę powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku [...] maja 2014 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Sąd miał przy tym na względzie okoliczność, że sprawa ta była już trzykrotnie przez Prezydenta rozstrzygana (postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania oraz decyzjami z [...] czerwca 2016 r. i [...] sierpnia 2018 r., którymi odmówiono ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość), to jednak wszystkie rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie uchylane były przez Wojewodę [...]. Ostatnia decyzja Prezydenta z [...] sierpnia 2018 r. uchylona została decyzją z [...] marca 2019 r. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem sprzeciwu Prezydenta, który odrzucony został postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 848/19.
Postanowienie to uzyskało walor prawomocności z dniem 3 sierpnia 2019 r. W tej sytuacji organ zobligowany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gromadzenia materiału dowodowego i podejmowania czynności niezbędnych do zakończenia sprawy.
W tej sytuacji koniecznym stało się wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku skarżących, jest termin trzech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że organ zobowiązany został przez Wojewodę [...] do ponownego przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego oraz uzupełnienie materiału dowodowego, m.in. o wycenę nieruchomości.
Oceniając przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie i biorąc pod uwagę nawet wydawane w sprawie decyzje, Sąd nie może abstrahować od sposobu jego prowadzenia. Dokonując takiej oceny Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ pierwsze rozstrzygnięcie, tj. postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., wydał prawie po roku od daty otrzymania wniosku wszczynającego postępowanie, mimo że z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie gromadził jakikolwiek materiał dowodowy.
Po uchyleniu tego postanowienia przez Wojewodę [...] i zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2016 r., pierwsze i jedyne czynności podjęto w dniu [...] marca 2016 r. wzywając pełnomocnika wnioskodawcy do złożenia pełnomocnictwa procesowego, które nadesłano [...] kwietnia 2016 r. Następnie w dniu [...] czerwca 2016 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zaś decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ignorując informację pełnomocnika strony z [...] czerwca 2016 r. (data prezentaty organu [...] czerwca 2016 r.), o śmierci wnioskodawcy. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 2016 r., zaś akta sprawy zwrócił organowi w dniu [...] czerwca 2017 r. Choć już w dniu [...] lipca 2017 r. (data prezentaty organu) następcy prawni zmarłej zgłosili swój udział w postępowaniu, to pierwsze czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego podjęto dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r., kiedy to wystąpiono do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Biura Polityki Mobilności i Transportu, Wydziału [...] i [...] dla Dzielnicy [...] oraz Wydziału Mienia [...] i Burmistrza Dzielnicy [...] o nadesłanie informacji i dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy.
Ponad siedem miesięcy później, tj. [...] sierpnia 2018 r., wydano kolejną decyzję odmawiającą ustalenia odszkodowania, uchyloną następnie przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2019 r. Z sekwencji działań organu i czynności podejmowanych raz na kilka miesięcy wynika, że postępowanie niniejsze prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 35 K.p.a. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Organ nie tylko przy tym nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 K.p.a., bowiem przez okres ponad czterech lat od otrzymania wniosku jedynie dwukrotnie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy (por. pisma z [...] sierpnia 2017 r. i z [...] stycznia 2018 r.).
W okolicznościach niniejszej sprawy za niezasadny Sąd uznał natomiast wniosek skarżących o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali natomiast, czy i ewentualnie jaką szkodę ponieśli w skutek działań organu.
Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że choć przedmiotowe postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, to jednak już trzykrotnie organ załatwiał wniosek o ustalenie odszkodowania. Ostatnia decyzja uchylona została przez Wojewodę [...] dopiero w dniu [...] marca 2019 r. i na skutek wniesienia od niej sprzeciwu, Prezydent do dnia dzisiejszego nie dysponuje aktami administracyjnymi sprawy, które znajdują się od [...] kwietnia 2019 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Dopiero ich zwrot do organu umożliwi mu ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.