Uzasadnienie
Pismem z [...] września 2020 r. J. W. (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania (dalej jako organ/Prezydent), w rozpoznaniu wniosku M. P. z [...] sierpnia 1948 r., o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], hip. [...].
Skarżąca wskazała, że organ przekroczył termin na załatwienie sprawy przewidziany w art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) i dotychczas nie wydał decyzji, pomimo iż jej rodzina od ponad 50 lat stara się o odzyskanie ww nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że w dniu [...] marca 2018 r. SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...], odmawiającej przyznania jej poprzednikowi prawnemu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Pomimo tego organ, zamiast rozpoznać wniosek dekretowy, wykazuje się skrajną biernością i jedynie pozoruje czynności procesowe. Dlatego wnosi o stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, przyznanie od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Dodatkowo skarżąca wniosła o orzeczenie istnienia lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (merytorycznego rozstrzygnięcia).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezydent wskazał, że w toku prowadzonego postępowania podjął szereg czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia przedmiotowej sprawy. W celu zebrania pełnego materiału dowodowego występował do sądu wieczystoksięgowego oraz szeregu instytucji państwowych i samorządowych. Informował również skarżącą o podejmowanych w sprawie czynnościach oraz przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa użytkowania wieczystego w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
W niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie (na co również wskazała skarżąca) czynności procesowe zmierzające do rozpatrzenia wniosku dekretowego z 1948 r., mogły nastąpić dopiero po dniu [...] marca 2018 r., kiedy to SKO w [...] decyzją nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...], odmawiającej przyznania poprzednikowi prawnemu skarżącej przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).
Jak wskazują akta sprawy po jej uprawomocnieniu, organ w pierwszej kolejności podjął kroki zmierzające do ustalenia spadkobierców zmarłej właścicielki nieruchomości M. P. (pismo organu z [...] czerwca 2018r.), oraz podjął działania zmierzające do pozyskania całości materiału dowodowego potrzebnego do rozpoznania skrawy. W dniu [...] września zwrócił się do Ministra Finansów o wydanie zaświadczenia informującego, czy dawnym właścicielom spornej nieruchomości lub ich spadkobiercom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych. Po wyjaśnieniu tej kwestii, wystąpił do Archiwum Państwowego oraz Sądu Rejonowego dla [...] [...] (pisma [...] stycznia 2019 r.), o nadesłanie potrzebnej dokumentacji. Jak wskazują akta sprawy organ na bieżąco dokonywał analizy otrzymywanych materiałów, a następnie w miarę potrzeb występował o ich uzupełnienie. Pismami z dnia [...] listopada 2019 r., Prezydent zwrócił się do; Dzielnicy [...] o wyjaśnienie kwestii lokalowych oraz określenie danych technicznych budynku przy ul [...], do Archiwum Państwowego o nadesłanie zdjęć lotniczych przedstawiających przedmiotową nieruchomość oraz Biura Architektury [...], o udzielenie informacji na temat obowiązującego na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatnią z potrzebnych mu informacji uzyskał dopiero [...] czerwca 2020 r.
Powyższe ustalenia nie mogą zatem przemawiać za orzeczeniem o rażącym naruszeniu prawa przez organ, tym bardziej również, że analiza akt wskazuje, iż Prezydent (choć nie w ustawowych terminach), to jednak w miarę regularnie informował strony postępowania o postępach w sprawie. Nadto należy zauważyć, że w okresie między 14 marca 2020 r. a 24 maja 2020 r. nie biegły terminy procesowe – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875), przez co okres ten nie może zostać uznany jako przewlekłość postępowania.
Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Pomimo, że suma pieniężna ma charakter kompensacyjny, nie pełni ona funkcji naprawienia szkody, gdyż odszkodowanie z tytułu niewydania decyzji w sytuacji gdy obowiązek jej wydania przepis prawa zostało przewidziane w przepisach prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19). Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku.
Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy pozostawiona została sądowi, przy czym w przypadku zastosowania tej instytucji przepis art 149 § 2 ppsa nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając jej wysokość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3816/18). W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.
Dlatego też mając na uwadze okres przekroczenia terminu oraz znaczną aktywność organu w prowadzonym postępowaniu, a nade wszystko okoliczność, że sporne, skomplikowane i czasochłonne postępowanie dotyczy wniosku sprzed ponad pół wieku - w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki do przyznania od organu sumy pieniężnej.
Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zastosowania art.149 § 1b ppsa i wydania orzeczenia o istnieniu uprawnienia lub obowiązku odnoszącego się do wniosku z [...] sierpnia 1948 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest, że niniejsza sprawa do takich spraw nie należy. Skarga we wskazanej części podlega wiec również oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.