Uzasadnienie
P.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 października 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. Prezydentowi W. skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisu art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 Kpa polegające na braku podejmowania jakichkolwiek działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. W skardze wniósł o: 1) wyznaczenie Prezydentowi W. niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania;
- 2) rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu;
- 3) zasądzanie od Prezydenta W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu podniósł, że wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. P.B. wystąpił do Prezydenta W. o przyznanie odszkodowania za należącą w dniu 21 listopada 1945 r., w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem", do K.B. i M.T. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] na rzecz P.B., P.B. oraz spadkobierców B.K. stosownie do ich udziału w spadku po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 14 listopada 2012 r. Prezydent W. poinformował, że wniosek P.B. o przyznanie odszkodowania zostanie rozpoznany dopiero wtedy, gdy wydana decyzja w sprawie zwrotu gruntu nieruchomości stanie się ostateczna. Obecnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz K.B. í M.T. do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Powyższe postępowanie, na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] zostało zawieszone i do dnia dzisiejszego nie zostało podjęte. Skarżący zauważył, że zagadnienie wstępne wskazane przez Prezydenta W., tj. zakończenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, stanowi jedynie ogniwo pośrednie, od którego może zależeć zakończenie sprawy o przyznanie odszkodowania. Dopiero, bowiem na skutek pozytywnego rozpoznania wniosku, a więc wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, powstanie możliwość ponownego żądania przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Zatem dopiero wszczęcie postępowania mającego na celu rozpoznanie wniosku dekretowego mogłoby stanowić przyczynę uzasadniającą wstrzymanie prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania.
Ponadto postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej zostało zawieszone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. Tym samym, biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 Kpa, nie znajduje uzasadnienia brak podejmowania jakichkolwiek działań ze strony Prezydenta W. przy rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie. Sytuacja ta bowiem doprowadziłaby do tego, iż wnioskodawca pomimo posiadania materialnych praw do odszkodowania nie mógłby ze względów proceduralnych tego prawa egzekwować.
W dniu 2 maja 2013 r. do Wojewody [...] zostało złożone zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 7 miesięcy od dnia wystąpienia z zażaleniem, Prezydent W. nie przekazał Wojewodzie [...] złożonego za jego pośrednictwem zażalenia na bezczynność, jak i w żaden sposób nie ustosunkował się do złożonego zażalenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent W. pozostaje obecnie w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku.
Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że Prezydent W. pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Do chwili obecnej, pomimo toczącego się od ponad 1,5 roku postępowania o przyznanie odszkodowania, jak i wystąpienia z zażaleniem na bezczynność, sprawa do dnia dzisiejszego nie została zakończona. Prezydent W. wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, czy bezczynność została zawiniona lub też niezawiniona opieszałością organu. Bezczynności nie usprawiedliwia prowadzenie przez organ korespondencji w sprawie, której przedmiotem nie jest doręczenie stronom rozstrzygnięcia.
Ponadto dla uznania pozostawania organu administracyjnego w bezczynności nie ma również znaczenia, czy organ ten podejmował jakieś czynności procesowe zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, czy też był całkowicie bierny. Bezczynności nie uzasadnia również okoliczność związana z napływaniem do organu dużej ilości spraw, czy brak należytej organizacji w zakresie załatwiania spraw.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie i o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. W uzasadnieniu podniósł, że Prezydent W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. zawieszono postępowanie w sprawie odszkodowania za wyżej wymienioną nieruchomość.
W piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. P.B. uzupełnił skargę. Skarżący wskazał, że zażalenie na bezczynność Prezydenta W. organ ten przesłał Wojewodzie [...] ponad rok później wraz z informacją o wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego. Skarżący podał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane po wniesieniu skargi, a przed datą wyrokowania, nie uzasadnia oddalenia skargi. Skarżący podał, że od postanowienia o zawieszeniu postępowania wniósł zażalenie z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewody [...].
W piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r. P.B. wniósł o zobowiązanie Prezydenta W. do podjęcia z urzędu w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem zawieszonego postępowania w sprawie o odszkodowanie. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wystąpienia w sprawie tzw. zagadnienia wstępnego lub po spełnieniu warunków z art. 100 § 2 i 3 Kpa, także rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W ocenie skarżącego, sąd administracyjny, orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność uprawniony jest na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" do zobowiązania organu do podjęcia postępowania i wydania w określonym terminie aktu.
Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawie sądowoadministracyjnej jest kompetentny do oceny podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego, co jest związane z rozszerzeniem środków przeciwdziałania bezczynności i wprowadzeniem odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznej za zaniechania przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych. P.B. wskazał, że postępowanie o odszkodowanie toczy się ponad 2 lata. Dla tej sprawy nie jest konieczne ustalenie wszystkich następców prawnych przeddekretowych właścicieli gruntu, ponieważ roszczenie o odszkodowanie oparte na przepisie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" ma charakter podzielny i przez to możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu stosownie do udziału przypadającemu P.B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność, jeżeli chodzi o ocenę przez Sąd dopuszczalności zobowiązania organu do wydania aktu, znaczenie ma stan sprawy, istniejący w dacie orzekania przez Sąd. Z akt sprawy wynika, że Prezydent W. w dniu [...] maja 2014 r. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie zainicjowanej wnioskiem m. in. P.B. z dnia 22 października 2012 r. Postanowienie organu pierwszej instancji w dacie orzekania przez Sąd było ostateczne, ponieważ Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał ten akt w mocy. Postanowienie Wojewody [...] weszło do obrotu prawnego, skoro zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 19 września 2014 r., co wynika z treści uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3203/14 (fakt znany Sądowi z urzędu).
Zdaniem Sądu, wydanie przez Prezydenta W. postanowienia o zawieszeniu postępowania, które stało się ostateczne, uniemożliwiało uwzględnienie skargi na bezczynność w zakresie zobowiązującym organ do wydania aktu.
Zgodnie z przepisem art. 149 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa wyżej, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Podstawową funkcją skargi na bezczynność jest zatem to, aby Sąd zobowiązał organ do wydania w sprawie aktu, którego wydania domaga się skarżący.
Sąd nie mógł pominąć tego, że w dacie wyrokowania organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (np. załatwiając sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej) zobowiązany byłby wydać akt (decyzję administracyjną) w warunkach naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 Kpa po postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego aktem, który może być wydany jest postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a nie decyzja administracyjna, załatwiająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończąca postępowanie administracyjne (art. 104 Kpa).
Wobec powyższego wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w momencie wyrokowania przez Sąd przeniosło ciężar sporu ze skargi na bezczynność na kwestię zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego. Wówczas to stronie przysługuje ochrona prawna wynikająca z innych środków prawnych. Jeżeli strona kwestionuje postanowienie o zawieszeniu postępowania, to przysługuje jej środek zaskarżenia w postaci zażalenia (art. 101 § 3 Kpa). Powyższe jest konsekwencją tego, że badanie legalności zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego wykracza poza przedmiot sprawy ze skargi na bezczynność organu. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu pokrywa się z działaniami P.B., który złożył zażalenie na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odszkodowawczego, a następnie skargę na postanowienie organu odwoławczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którą Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3203/14 (postanowienie nie jest prawomocne).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przeszkodę do uwzględnienia skargi stanowi zdarzenie w postaci pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie o odszkodowanie, które wystąpiło po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy w chwili wyrokowania w sprawie ze skargi na bezczynność organ wyda postanowienie o zawieszeniu postępowania, sąd administracyjny obowiązany jest do oddalenia skargi, ale musi ocenić, czy organ pozostawał w stanie bezczynności/przewlekłości postępowania do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a jeżeli tak, to jaki charakter ma stan niezałatwienia sprawy przez organ. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 84/14 i z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 624/14.
Wbrew temu co twierdzi P.B., Sąd nie miał podstaw do zobowiązywania organu do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Faktem jest, że przepis art. 149 § 1 Ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi, uprawnia Sąd do zobowiązania organu do wydania aktu. Zdaniem Sądu, celem tego przepisu jest zobowiązanie organu do wydania indywidualnego aktu administracyjnego w sprawie administracyjnej, bo żądanie przyznania określonego prawa (w niniejszej sprawie prawa do odszkodowania za przejętą nieruchomość [...]) inicjuje sprawę indywidualną, którą kończy decyzja administracyjna (art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 Kpa). Skarga na bezczynność organu nie jest środkiem prawnym w ramach którego strona może domagać się od Sądu, aby ten zobowiązywał organ do rozstrzygania jej różnych wniosków incydentalnych, składanych w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Jeżeli skarżący uważa, że w sprawie ustała przyczyna zawieszenia postępowania i są podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, to ma prawo złożyć wniosek o podjęcie postępowania, a nie skargę na bezczynność organu.
Takiego wniosku brak jednak w aktach sprawy. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że w sprawie nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, ponieważ P.B. kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowawczej. Kwestia podjęcia zawieszonego postępowania nie jest zatem aktualna w obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Jeżeli natomiast chodzi o ocenę zasadności skargi w zakresie stanu bezczynności organu od momentu złożenia wniosku o odszkodowanie (12 listopada 2012 r.) do momentu wydania w dniu [...] maja 2014 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania Sąd podziela stanowisko P.B., że organ w tym okresie pozostawał bezczynny. O śmierci B.K. Prezydent W. wiedział już w 2009 r., ponieważ dysponował postanowieniem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt [...] (pismo z dnia 9 listopada 2009 r., nr [...]). Ocena zasadności zawieszenia postępowania trwająca ponad 1 rok i 6 miesięcy, to zbyt długi okres czasu. Ten stan Sąd zakwalifikował jako bezczynność Prezydenta W..
Zdaniem Sądu, nie można natomiast uznać, że Prezydent W. pozostawał w stanie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 14 listopada 2012 r. organ wystąpił do pełnomocnika skarżącego z informacją, że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpoznany po wydaniu decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Sąd zwraca uwagę, że trafnie w piśmie tym wskazał Prezydent W. na to, że wniosek o odszkodowanie wniesiony w trybie art. 215 ugn nie może zostać rozstrzygnięty dopóty, dopóki nie zostaną ostatecznie zakończone sprawy administracyjne w ramach których następcy prawni przeddekretowych właścicieli gruntu zmierzają do odzyskania przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli chodzi o sprawy z zakresu roszczeń dekretowych pierwszeństwo ma sprawa tocząca się w trybie art. 7 dekretu, później sprawa prowadzona na podstawie art. 214 ugn.
Jeżeli nie ma możliwości odzyskania nieruchomości w naturze, to strona może zainicjować sprawę o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ugn. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. zawisła sprawa z wniosku P.B. z 2010 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z dnia [...] listopada 1962 r. załatwiającego sprawę o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na podstawie art. 7 dekretu, co też potwierdza sam skarżący. Z akt sprawy wynika też, że Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] podjął postępowanie w sprawie ustanowienia w trybie art. 214 ugn prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a postanowienie to zostało wymienia jako stronę m. in. do P.B.. Jednocześnie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] zawiesił postępowanie o ustanowienie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Z powyższego wynika, że P.B. zmierza do wycofania z obrotu prawnego orzeczenia dekretowego z 1962 r., ale też przed Prezydentem W. zawisły inne postępowania administracyjne, dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości. W takiej sytuacji wniosek P.B. z 2012 r. o odszkodowanie nie może być załatwiony, zgodnie z żądaniem w nim zawartym. Skoro odnośnie nieruchomości przy ul.[...], ozn. hip. [...] prowadzone są postępowania zmierzające do przyznania prawa użytkowania wieczystego, to skarżący składając wniosek o odszkodowanie w 2012 r. musiał liczyć się z tym, że sprawa prowadzona na podstawie art. 215 ugn będzie czekać na załatwienie spraw mających przed nią pierwszeństwo.
Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 (pkt 1 wyroku) oraz art. 149 § 1 (pkt 2 wyroku) Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).