Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2020 r. A. W. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej jako: organ/Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...].
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na dotychczasowy tok postępowania w sprawie, podkreślając, że Wojewoda nie załatwił sprawy zainicjowanej ww. wnioskiem w terminie prawem przepisanym, naruszając tym samym w szczególności przepis art. 12 § 1 i 2, a także art. 35 § 1 i 3 kpa. Ponadto Wojewoda nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pomimo spoczywającego nań obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 kpa. Co istotne Wojewoda uchybił także przepisowi art. 36 § 1 kpa nie zawiadamiając strony o zwłoce w rozpoznaniu sprawy, przyczynach tej zwłoki, nowym terminie załatwienia sprawy i o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że postępowanie Wojewody nie jest zgodne z dyspozycją art. 6 i 7 kpa (zasada praworządności) oraz art. 8 § 1 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli) jak również art. 10 § 1 kpa (zasada zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu).
W ocenie skarżącej trzymiesięczny termin (tj. trzykrotnie dłuższy niż wskazany w art. 35 § 1 in initio kpa) jest więcej niż wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z tym skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji co do istoty sprawy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia Wojewodzie prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę;
- 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności;
- 3) przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł odpowiadającej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2019 r. (lub w kwocie niższej wedle uznania Sądu);
- 4) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc, że przyczyną zwłoki w rozpoznaniu powołanego na wstępie wniosku jest konieczność zgromadzenia przez Wojewodę, działającego w niniejszej sprawie jako organ I instancji, pełnego materiału dowodowego, co w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wymaga od organu podjęcia wielu czynności. Jednocześnie ze względu na czas jaki upłynął od momentu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, dokumenty związane z wydaniem takiej decyzji mogły zostać przekazane do archiwów lub urzędów miast. Brak wiedzy gdzie konkretnie dokumenty się znajdują, znacznie wydłuża czas gromadzenia dowodów.
Zdaniem Wojewody nie jest on bezczynny w postępowaniu, ponieważ podejmował czynności w toku postępowania administracyjnego oraz zawiadomił skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).
Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa.
Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Sformułowanie "bez zbędnej zwłoki" oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe. Zgodnie z ustawą załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 kpa.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.
W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Poza sporem jest, że Wojewoda nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w sprawie w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.
Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, że organ czynił w sprawie działania w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy, co spowodowało niemożność zakończenia sprawy przez organ w terminie ustawowym.
Na uwadze trzeba mieć bowiem okoliczność, że organ obowiązany był do zebrania m.in. dokumentów dotyczących decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r., której to decyzji dotyczy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności. Przeszkodą dla organu w sprawnym zebraniu koniecznych dokumentów w sprawie jest brak wiedzy gdzie dokumenty te aktualnie się znajdują, co skutkowało poszukiwaniem ich przez organ i wydłużyło czas ich gromadzenia. Przy czym zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności organu mamy do czynienia wówczas gdy, poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Organ podejmował bowiem działania zmierzające do załatwienia sprawy, o czym informował strony postępowania. Ponadto organ pismem z dnia 12 października 2020 r. zastosował się do obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa.
Zdaniem Sądu nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ppsa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca Sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca zatem pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanym przepisie użyto słowa "może"). Zatem przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie by skarżąca na skutek nierozpoznania w terminie powołanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej doznała uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.