Uzasadnienie
Pismem z 7 lipca 2022 r. L. M., B. M., J. M. [1], A. O., M. P. [1], M. P. [2] i J. M. [2] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ewentualnie przewlekłość Prezydenta [...] (Prezydent lub organ) przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy dawnym pl. [...], dawne ozn.nr hip. "[...]".
Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Minister Infrastruktury decyzją z 31 sierpnia 2011 r. (nr B03b-786-R-83/09) stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 28 czerwca 1972 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1972 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy pl. [...].
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 15 września 2021 r. (nr D037611.482.2019.0C) uchylił w całości decyzję Ministerstwa Infrastruktury z 31 sierpnia 2011 r. oraz stwierdził nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz poprzedzającej nią decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]. Po wydaniu powyższej decyzji akta administracyjne nie zostały zwrócone do organu.
Pismem z 18 stycznia 2022 r. adw. R. P. poinformował o zgłoszeniu udziału pełnomocnika w postępowaniu oraz wystąpił z wnioskiem o załatwienie sprawy.
Pismem z 23 lutego 2022 r. wezwano pełnomocnika stron o uzupełnienie wniosku o dokumenty potwierdzające własność nieruchomości oraz następstwo prawne po dawnym właścicielu.
Wniosek został uzupełniony przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. zwrócono się do Ministerstwa Rozwoju i Technologii o zwrot akt postępowania.
Pismem z 19 maja 2022 r. Ministerstwo poinformowało o przekazaniu akt do Prokuratorii Generalnej RP, do której pismem z 22 lipca 2022 r. organ zwrócił się o przekazanie akt postępowania przesłanych do Prokuratorii z Ministerstwa Rozwoju i Technologii.
W dniu 20 czerwca 2022 r. skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie (nazwane zażaleniem) na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku.
Następnie skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazaną na wstępie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1949 r., dotyczącego nieruchomości [...] położonej przy dawnym pl. [...] w trybie przepisu art. 7 Dekretu Bieruta ewentualnie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania ww. wniosku. W skardze wnieśli o zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie wyznaczonym przez Sąd, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym niezależnie od ewentualnego sprzeciwu organu administracji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z uwagi na brak akt własnościowych, w tym ww. wniosku dekretowego, nie było dotychczas możliwości weryfikacji jego zasadności i prowadzenia postępowania w sprawie. Akta te dopiero w dniu 22 lipca 2022 r. zostały przekazane do tut. Urzędu. Niezależnie od powyższego wskazał, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. dalej: p.p.s.a.).
Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy dawnym pl. [...], dawne ozn.nr hip. "[...]".
Z tytułu skargi wniesionej w niniejszej sprawie (skarga na bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ) ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.
W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57).
Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).
Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018).
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle powinna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego, czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (zob. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Sąd rozstrzyga zatem, która z tych form występuje w sprawie: bezczynność bądź przewlekłe postępowanie.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że Minister dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 05.10.2021r.).
Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości [...], nie został przezeń do momentu wyrokowania rozpoznany. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie po wydaniu przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii decyzji z 15 września 2021 r. (nr D037611.482.2019.0C), która uchylała w całości decyzję Ministerstwa Infrastruktury z 31 sierpnia 2011 r. oraz stwierdzała nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz poprzedzającej nią decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu, organ był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku A. i J. małżonków M. z dnia [...] lutego 1949 r. i zakończenia jej w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wspomniana decyzja Ministra została doręczona organowi wraz z zaświadczeniem o jej ostateczności w dniu 18 stycznia 2022 r. (vide: prezentata organu znajdująca się na piśmie przewodnim skarżących). Od tego dnia biegł zatem termin do załatwienia sprawy przez organ.
Z tej przyczyny zasadne okazało się zobowiązanie organu w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy dawnym pl. [...] w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, termin ten jest z jednej strony wystarczający, a z drugiej strony niezbędny do zakończenia postępowania. Określając powyższy termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie.
Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej w sprawie zwłoki stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w sprawie jednak nie zaistniała.
Zauważyć także należy, że wniosek oparty na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, "odżył" po wydaniu decyzji przez Ministra Rozwoju i Technologii z 15 września 2021 r., która wpłynęła do organu wraz z zaświadczeniem o jej ostateczności w dniu 18 stycznia 2022 r. Od tego momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a tj. do dnia 18 marca 2022 r. Ponadto prowadzone w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. postępowania są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi, a przez to także długotrwałymi. Ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego (odnoszących się do daty złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej), warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga zgromadzenia i analizy przez Prezydenta [...] dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej.
W tym czasie aktywność organu została nakierowana na rozliczenie przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do aktualnych działek ewidencyjnych, ustalenia następstwa prawnego po dawnych właścicielach jak również organ nie był w posiadaniu akt sprawy, które zostały do niego zwrócone dopiero w dniu 22 lipca 2022 r. przez Prokuratorię Generalną.
Zważywszy więc na powyższe okoliczności, jak też skalę przekroczenia terminów ustanowionych w art. 35 § 3 k.p.a. brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniając całokształt prowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania, przypisać mu działania (lub zaniechania) noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a orzekł jak w punktach: 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z kolei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.