Uzasadnienie
M. B. pismem z dnia 20 września 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. Nr [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Skarżąca w dniu 28 sierpnia 2017r. złożyła do Prezydenta [...] pismo o rozpoznanie wniosku złożonego w dniu 28 listopada 1948r. w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez poprzedników prawnych skarżącej o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do 31 grudnia 2017r.
W skardze skarżąca zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym wniosła o wyznaczenie Prezydentowi maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji, o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł i zasądzenie kosztów postępowania.
Przekazując akta do Sądu Prezydent [...] nie odniósł się co do zasadności skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.
Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku skarżących z dnia 28 sierpnia 2017 r. o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce.
W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku uznać należy za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony został w dniu 28 listopada 1948r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jako następca prawny właścicieli przeddekretowych pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. podtrzymała powyższy wniosek. Organ pierwszą czynność w sprawie podjął w dniu 29 czerwca 1995r., kiedy zwrócił się o nadesłanie akt lokalizacyjnych przedmiotowej nieruchomości. Następne czynności podjął w 2014r. W dniu 10 czerwca 2013r. skarżąca złożyła do Prezydenta [...] wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i postępowanie jest w toku.
Natomiast w reakcji na ogłoszenie opublikowane w trybie art. 214 b ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżąca w dniu 28 sierpnia 2017r. złożyła pismo podtrzymujące wniosek dekretowy. Organ prowadził więc postępowanie o odszkodowanie nie posiadając wiedzy czy następcy prawni przeddekretowych właścicieli popierają złożony przez nich wniosek. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak organu od obowiązku rozpatrzenia wniosku z 28 listopada 1948r. Od tego momentu bowiem rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjny sprawy nie wynika, żeby organ podjął jakiekolwiek inne czynności w sprawie poza wyżej wymienionymi, co prowadzi do wniosku, że pozostaje on w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo.
Zaznaczenia wymaga, że organ nie podejmował czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Brak podejmowana działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy przez tak długi okres czasu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie nie informował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a.
Nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a także zachowanie organu niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu miała miejsce w niniejszej sprawie.
Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Ponadto skarżąca w skardze w żaden sposób nie uzasadniła swojego stanowiska przemawiającego za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. Nie wystarczy powołać się na okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentami strony skarżącej. Omawiany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga do jego uwzględnienia wykazania przez stronę występującą z wnioskiem istnienia przyczyn przyznania takiej sumy wynikających nie tylko z faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. (por. wyroki NSA z 6 września 2017r. sygn. akt I OSK 451/15, I OSK 292/17, z 10 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 268/17, z 19 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1685/17, z 9 września 2017r. sygn. akt I OSK 798/17).
W rozpoznawanej sprawie zawarto w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, jednak jej uzasadnienie wskazuje jedynie na okoliczność bezczynności przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Strona skarżąca nie przedstawiła argumentów uzasadniających zrekompensowanie jej odniesionej krzywdy, w tym nie wykazała jej istnienia i rozmiaru, przez co brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił.
Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że w sprawie niniejszej doszło zarówno do bezczynności organu jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jak wskazano wyżej Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.
Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się natomiast, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Organ bowiem nie podjął od daty podtrzymania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej tj. od dnia 28 sierpnia 2017r. żadnej czynności w sprawie, prowadząc postępowanie o przyznanie odszkodowania, a we wcześniejszym okresie podjął jedynie dwie czynności.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie może pozostawać jednocześnie w bezczynności i przewlekłości.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.