Uzasadnienie
D.S. pismem z 31 maja 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy przy rozpoznawaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn hip. [...], w części w jakiej wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony.
Skarga ta wniesiona została w następującym stanie faktycznym:
D. S. jest następcą prawnym właścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oraz [...], uregulowanej w dawnej księdze [...], której powierzchnia wg tej księgi wynosić miała 115,1 sążni2 (524 m2). Objęta ona była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Wnioskiem z 30 lipca 1985 r. D. S. wystąpiła w imieniu własnym oraz matki o przywrócenie własności tej nieruchomości. Wniosek ten podlegał rozpoznaniu w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 344), dalej: "u.g.n."
Wydaną na tej podstawie decyzją z 29 października 2008 r. nr 92/GK/DW/2088, zmienioną decyzją z 29 października 2012 r. nr 469/GKDW/2012, Prezydent m.st. Warszawy orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do pochodzącego z dawnej nieruchomości [...] gruntu o łącznej pow. 474 m2, obejmującego działki nr [...] (pow. 175 m2) i nr 108/1 (pow. 299 m2) z obrębu [...] r. w udziale15/16 części na rzecz D. S., a w 1/16 na rzecz Skarbu Państwa, oraz o zwrocie na ich rzecz w tożsamych udziałach własności posadowionych na gruncie budynków. Decyzja wykonana została aktem notarialnym z 28 maja 2013 r.
Kolejną decyzją z 1 lutego 2016 r. nr 28/GK/DW/2016, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 kwietnia 2016 r. nr KOC/1512/Go/16, Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 214 u.g.n. w następstwie rozpoznania wniosku z 1985 r. orzekł o ustanowieniu na rzecz D. S. (w udziale 1/16) oraz Skarbu Państwa (w udziale 1/16) prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 47 m2. W punkcie 13 tej decyzji Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że rozpoznanie wniosku co do pozostałej części nieruchomości hipotecznej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1 m2 (pod garażem), nastąpi odrębną decyzją. Wniesiona na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 867/16, od którego wywiedziona skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2019 r. I OSK 519/17.
W toku postępowania D. S. kwestionowała stanowisko organu, że w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej znajduje się jedynie część działki nr [...] o pow. 1 m2. W jej ocenie jest to cały obszar działki wynoszący 37 m2. Wobec czego domagała się rozpoznania wniosku i zwrotu nieruchomości o takim areale.
Ponieważ wniosek o zwrot nieruchomości w części w jakiej dotyczy ww. działki nie został rozpoznany, wystąpiła z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a następnie wniosła wskazaną na wstępie skargę na przewlekłe prowadzenie w tym przedmiocie przez Prezydenta m.st, Warszawy postępowania. W skardze domagała się: stwierdzenia, że zaistniała w sprawie opieszałość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni; przyznania od Prezydenta m.st. Warszawy sumy pieniężnej w wysokości 25 000 złotych oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W motywach skargi przedstawiła przebieg postępowania, zwracając uwagę, że 5 tygodni po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 14 lutego 2019 r., jej pełnomocnik złożył wniosek o zwrot zabudowanego budynkiem gospodarczym gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 37 m2. Biuro Spraw Dekretowych pismem z 25 kwietnia 2019 r. poinformowało ją, że przewidywalny termin zakończenia prowadzonego postępowania to 31 lipca 2019 r. Przez kolejne miesiące wyłącznie telefonicznie przekazywano jej informacje, że postępowanie zostanie zakończone w dniu 30 listopada 2019 r., a po upłynięciu tego terminu, że decyzja zostanie wydana do stycznia 2020 r. Po wystosowanym monicie, organ wskazał z kolei (w piśmie z 26 lutego 2020 r.), że oczekuje od sierpnia 2019 r. na opinię z Wydziału Architektury i Budownictwa oraz na odpis wykazu hipotecznego wydany przez Sąd Rejonowy [...] w Warszawie Wydział Ksiąg Wieczystych.
Jako przewidywany termin zakończenia postępowania podał datę 30 czerwca 2020 r. Po kolejnym wystąpieniu, jej pełnomocnik otrzymał natomiast odpowiedź (w piśmie z 28 grudnia 2020 r.), z której wynikało, że organ prowadził korespondencję z innymi organami, co miało potwierdzać podejmowanie czynności celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Kolejnym zaś pismem z 22 czerwca 2021 r. informował ją, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 30 września 2021 r. Jako przyczyny przedłużenia postępowania oprócz dokładnie tych samych powodów co w poprzednim piśmie, zostało wskazane, iż wobec podkreślanych zarzutów co do błędów rzeczywistej powierzchni działek Biuro podjęło działania mające na celu sporządzenie opracowania polegającego na wykreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w jej skład.
Po wystosowaniu zaś 27 października 2021 r. ponaglenia organ poinformował skarżącą, że przewidywalny termin zakończenia postępowania to 28 lutego 2022 r. Sprawa nadal jednak nie została załatwiona i nie wiadomo czy w ciągu ostatnich 3 lat zostały podjęte w niej jakiekolwiek czynności, a jeżeli tak, czy w jakimkolwiek stopniu były one celowe.
W odpowiedzi na skargę organ wskazywał na jej niezasadność i wyjaśniał, że z pozyskanej opinii geodezyjnej z 11 kwietnia 2022 r. wynika, że dawna nieruchomość [...] składa się obecnie z działek nr [...] (pow. 175 m2), [...] (pow. 299 m2) i [...] pow. (37 m2). Łączna zaś jej powierzchnia wynosi 511 m2, a nie jak podano w księdze 524 m2. Ponieważ zaś w decyzji z 1 lutego 2016 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...], który nie wchodził w skład tej nieruchomości, Prezydent m.st. Warszawy podjął działania w celu uruchomienia przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania nadzorczego w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednakże postanowieniem z 5 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z wniosku Prezydenta m.st. Warszawy, a w piśmie z 5 lipca 2022 r. poinformowało go o braku podstaw do uruchomienia takiego postępowania z urzędu.
Jak bowiem wyjaśniało Kolegium w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2016 r. przesądzone zostało, że działka nr [...] wchodzi w obszar dawnej nieruchomości hipotecznej. Mając na względzie stanowisko Kolegium, Prezydent m.st. Warszawy podkreślał, że do rozpoznania pozostaje wniosek w zakresie w jakim dotyczy on części działki nr [...] o pow. 1m2. Skomplikowanie i złożoność sprawy spowodowało zaś, że nie było możliwości rozpoznania w tym zakresie wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
skarga jest zasadna.
Jej przedmiotem jest przewlekłość postępowania, jakiej miał się dopuścić Prezydent m.st. Warszawy przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej z 30 lipca 1985 r. o ustanowienie w trybie art. 214 u.g.n. prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej ozn. hip. [...], w części w jakiej dotyczy on obszaru wchodzącego w skład obecnej działki nr [...]
Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w przedmiocie ww. działki "odżyło" w efekcie zmiany pierwotnie rozstrzygającej także w odniesieniu do tego obszaru ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 lutego 2008 r. nr 92/GK/DW/2008 r., o czym Prezydent m.st. Warszawy orzekł mającą walor ostateczności decyzją z 29 października 2012 r. nr 469/GK/DW/2008. Oznacza to, że ponownie uruchomione w tym zakresie postepowanie trwa już przeszło 10 lat i dotychczas - czego nie kwestionuje Prezydent m.st. Warszawy - nie zostało zakończone. Co przy tym istotne pierwsze czynności ukierunkowane na rozpoznanie odnoszącej się do tej części gruntu nieruchomości Prezydent m.st. Warszawy podjął dopiero w 2019 r., kiedy zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Dla Dzielnicy [...] o opinię w przedmiocie możliwości zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału działki nr [...] (vide pismo nr SD-WS-II.6841.330.2015.JOW z 23 sierpnia 2019 r. – k. 418).
Kolejną czynność, jaką było wystąpienie sądu wieczystoksięgowego o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z danej księgi [...] podjął dopiero pół roku później (vide pismo nr jw. z 26 lutego 2020 r., k. 430). Następną czynność jaką było zlecenie przygotowania opracowania geodezyjnego, zawierającego wykreślenie dawnej nieruchomości i rozliczenie jej powierzchni w obszarze obecnie istniejących działek ewidencyjnych, podjął zaś niemal rok później (vide zlecenie nr 168 z 27 stycznia 2022 r., k. 524). Po jej uzyskaniu działania organu ukierunkowane już były wyłącznie na próbę wyeliminowania z obrotu prawnego własnej decyzji 1 lutego 2016 r. o ustanowieniu na rzecz skarżącej oraz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która to działka jak wynikało z uzyskanego opracowania geodezyjnego zlokalizowana była poza obszarem dawnej nieruchomości hipotecznej [...].
Taki sposób procedowania sprawy świadczy bez wątpienia o przewlekłości postępowania. Ta bowiem ma miejsce gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zachodzi zatem wówczas gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności nie mających znaczenia z punktu widzenia celu postępowania. Trudno zaś w ogóle mówić o adekwatnej do sprawy koncentracji czynności dowodowych, gdy prowadząc przez ponad dekadę postępowania organ wykonał w nim zaledwie kilka czynności ukierunkowanych na jej załatwienie. Godzi się zaś przypomnieć, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia.
W żaden sposób tej opieszałości nie mogą przy tym usprawiedliwiać wątpliwości organu co do legalności decyzji z 2016 r., czy mające skądinąd oparcie w znajdującej się w aktach opinii geodezyjnej z 11 kwietnia 2022 r. wątpliwości, co do poprawności poczynionych przy podejmowaniu tej decyzji ustaleń co do lokalizacji dawnej nieruchomości na tle obecnie istniejących działek ewidencyjnych. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 259; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, co w niniejszej sprawie ma miejsce.
Wyjaśnić przy tym należy, że na etapie rozpoznawania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie przesądza o jakim areale dawnej nieruchomości hipotecznej winien rozstrzygnąć organ rozpoznając wniosek z 1985 r., gdyż byłoby to obecnie przedwczesne. Konkretyzacji przedmiotu postępowania organ będzie bowiem dokonywał przy władczym kształtowaniu stosunku administracyjnego, w aspekcie całokształtu zgromadzonych w aktach dowodów. W tym także tych, które pozyskał po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2016 r. Rozpoznając zaś skargę, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny kontroluje wyłącznie legalności działań (zaniechań) organu administracji publicznej z perspektywy sprawności procedowania sprawy administracyjnej, a nie sposobu załatwienia jej co do istoty.
Wyznaczając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg, w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd ocenił, że nawet przy tak skomplikowanym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym, umożliwia on realne zakończenie postępowania, bez konieczności sięgania przez stronę po dodatkowe środki prawne służące zdyscyplinowaniu organu.
Ze względu na charakter stwierdzonej przewlekłości, zasadnym było także, poza skonstatowaniem tego faktu i zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, nałożenie nań dodatkowej sankcji w postaci obowiązku wypłacenia skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 sumy pieniężnej, z tym że w niższej niż oczekiwała ona wysokości (1000 złotych). Ustalając ten jej wymiar Sąd wziął pod uwagę, że przez trzy lata - obejmujące okres pomiędzy wydaniem przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z 1 lutego 2016 r. dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2019 r. wydanym w przedmiocie utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie - organ miał ograniczony dostęp do oryginałów akt, co wprawdzie nie uwalnia go od zarzutu przewlekłości, ale niewątpliwie było jednym z obiektywnie istniejących czynników determinujących zwłokę.
Ze względu bowiem na charakter niniejszej sprawy uzasadnione jest dysponowanie przez organ przy jej rozpoznawaniu oryginałami akt, w oparciu o które rekonstruował będzie istotne elementy stanu faktycznego.
Z tych powodów przyznanie stronie sumy pieniężnej w oczekiwanej przez nią wysokości (25.000 złotych) byłoby zdaniem Sądu środkiem zbyt daleko idącym i przez to nieadekwatnym do skali uchybień organu mających miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Wystarczająca zaś dla zapewnienia realizacji funkcji dyscyplinującej i kompensacyjnej tego środka prawnego będzie kwota [...]złotych.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak pkt 1-3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.