Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. P. K. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] (dalej jako: organ/Starosta) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w obr. [...], gm. [...], stanowiącą działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zajęte pod drogi gminne.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 12 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przedłużanie postępowania i niezakończenie go wydaniem decyzji w terminach określonych zgodnie z art. 35 § 1 i 3 kpa jak również w terminach wyznaczanych przez organ na podstawie art. 36 § 1 kpa, co prowadzi do uzasadnionej konstatacji, iż organ, wbrew zasadzie ogólnej z art. 12 kpa, działa w sprawie opieszale, dopuszczając do zbędnej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy oraz nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy przewidzianych na gruncie procedury administracyjnej, co finalnie skutkuje zaistnieniem po jego stronie stanu bezczynności o jakim mowa w art. 37 § 1 pkt 1 kpa;
2) art. 36 § 1 poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie do 30 czerwca 2020 r. zakreślonym w piśmie z dnia 4 lutego 2020 r. i podania przyczyn zwłoki, jak również nie wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, podczas gdy w świetle aktualnego brzmienia art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy;
- 2) zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym terminie jednego miesiąca decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie toczącej się pod sygn. [...];
- 3) przyznanie, na zasadzie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: ppsa), skarżącemu od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, tj. w kwocie 4000 zł;
- 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za opisaną na wstępie nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).
Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa.
Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.
W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie.
Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku P. K., ustalił na jego rzecz odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał do zapłaty ustalonego odszkodowania Burmistrza Gminy [...]. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.
Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.).
Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Skarżący wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. (data wpływu do organu 16 października 2012 r.) wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Starosta decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie Starosta wydał w dniu [...] września 2016 r. decyzję nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, którą to decyzję Wojewoda [...] uchylił decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] i sprawę ponownie przekazał do rozpoznania Staroście.
W konsekwencji dnia [...] listopada 2017 r. Starosta wydał kolejną decyzję o ustaleniu odszkodowania, lecz decyzja ta została również uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na konieczność wykonania ponownej wyceny nieruchomości. Zatem w opisanych okolicznościach sprawy na względzie należy mieć fakt, że Starosta trzykrotnie wydawał decyzje odszkodowawcze, które następnie zostały uchylone przez Wojewodę [...], co miało istotny wpływ na termin załatwienia sprawy. Przy czym od daty wpływu do organu wniosku odszkodowawczego organ podejmował działania zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy a następnie sprawę tę zakończył wydając w dniu [...] grudnia 2020 r. nową decyzję o ustaleniu odszkodowania, czyniąc tym samym zadość żądaniu wniosku odszkodowawczego oraz skierowanemu do Wojewody ponagleniu strony z dnia 28 września 2020 r.
Sad uznał, że nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ppsa. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca Sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu strony skarżącej. Ustawodawca zatem pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanym przepisie użyto słowa "może"). Przyznanie sumy pieniężnej nie jest zatem obligatoryjne. Zastosowanie tej instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tego środka orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.
Ponadto również treść skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, nie uzasadnia takiego żądania. Skarżący nie przedstawił ani nie powołał okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność rekompensaty.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.